学者视点

《世界知识》杂志:稳定南海形势 塑造南海秩序

发布者:1309005发布时间:2017-12-28浏览次数:27

 2017 1126 27日,由南京大学中国南海研究协同创新中心主办的第五届中国南海研究论坛在南京举行。本次论坛设立特别演讲、专题报告及分论坛,针对“中国—东盟关系与COC谈判”“南海安全形势与大国竞争合作”“南海渔业、资源环境与生态保护”“南海法理斗争与历史证据建设”等议题进行研讨。本刊特选登部分内容,与读者分享。感谢中国南海研究院院长、南京大学中国南海研究协同创新中心副主任、中国—东南亚南海研究中心理事会主席吴士存研究员,南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长朱锋教授,中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长杨力研究员,南京大学中国南海研究协同创新中心南海资源环境与海疆权益研究平台平台长、南京大学地理与海洋学院邹欣庆教授。     

中国南海研究论坛创办于 2013 年,每年举行一次。论坛围绕南海权益维护、资源能源开发、区域和平发展三大战略需求,聚焦南海问题司法化应对、周边国家南海政策研判、南海共同开发、南海情势推演、南海问题舆情有效应对等问题,设立启动南海维权证据链及基础数据库建设、南海综合决策支持系统工程建设、南海问题话语权建设等议题。论坛邀请国内外南海研究领域的知名专家、学者,研讨南海研究的战略需求及重大任务,深化南海研究的智库建设,力求高规格、高水平,推动南海问题研究的国际化。    

  

    

南海形势:回首 2017 ,展望2018 ——吴士存        

    

2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来,中国采取了一系列稳定南海局势的措施:推动中菲关系改善,加快“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商,通过中美“外交安全对话”等机制与美国在南海问题上保持沟通,引导南海局势向好发展。当前,“准则”磋商进程取得重大进展并不断推进;中美元首会晤就南海问题达成了支持南海和平稳定、支持对话管控争议等一系列共识;习近平主席成功访问越南,中越在妥善处理海上问题、稳步推进海上合作和共同维护南海和平稳定等方面达成共识。      

但也要看到南海形势中可能出现的消极因素,主要是:从2017  5  月开始,特朗普政府继续在南海地区开展针对中国的“自由航行行动”,这一年进行了四次(而奥巴马执政八年总共只进行了五次);日本、澳大利亚等国对南海事务的介入成为日益突出的新挑战;个别国家在南沙争议地区进行单边油气开发活动,以各种方式加强对争议海域的权利声索等。     

     

2017:总体降温趋缓、回归合作      

     

第一,中国积极塑造南海形势。就中国和东盟国家的层面而言,2016年中国—东盟领导人峰会达成诸多重要共识,如正式发布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》。外交高官热线平台旨在当海上紧急事态发生时且需要政策层面介入的情形下,有关国家外交部门之间能够拥有及时有效的联络渠道进行沟通协调,以管控风险。  2017  年,在中国—东盟领导人峰会上,中国和东盟国家进一步就正式启动“准则”案文磋商达成共识。就双边层面而言,中国—菲律宾南海问题双边磋商机制于  2017    5  月在中国贵阳正式启动,这标志着中菲南海问题重回双边对话和协商解决争议的正确轨道。     

第二, “准则”磋商提速,中国和东盟国家致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势。南海问题复杂敏感,涉及面广,其在未来较长时期内难以彻底解决。因此从长远看,一个基于规则的制度化的南海秩序是符合包括中国在内的各方利益的。在坚持领土主权和海洋权益的前提下,努力维护南海地区的和平稳定,应是当前中国处理南海问题的战略目标。这迫切需要通过某种能为各方所接受的制度性安排来实现。在制订“准则”的基础之上构建未来南海地区的安全秩序,既可解决目前南海地区危机管控机制缺失的紧迫课题,亦可弥补中国和东盟国家安全合作的“短板”,增进彼此的政治互信。    

第三,中菲关系进一步改善。自20166 月杜特尔特就任菲律宾总统以来,中菲关系显著改善,杜特尔特  2016 年10 月和2017 5 月先后访问北京,习近平主席在G20  APEC 等多边场合与杜特尔特会晤,李克强总理2017 11 月访问菲律宾。频繁的高层会晤引领两国关系健康发展、趋稳向好,为当前南海形势的稳定做出了重要贡献。     

第四,美日澳越等域内外国家推动南海局势升温显得力不从心。美国以开展 “自由航行行动”为抓手,辅之以拉拢和鼓励日澳越等盟友或伙伴在南海采取与中国对抗的策略,以保持其对南海事务的介入,牵制中国在南海战略优势的形成。这成为特朗普时期正在形成的美国南海政策的重要特征。2016年和2017 年的东盟外长系列会议期间,美日澳三国外长都发表联合声明,指责中国在南海的岛礁建设行动,声称仲裁裁决“对当事国有约束力”。越南 2017 年上半年在南沙争议地区进行单边油气开发活动,并通过主办国际会议炒作仲裁裁决。但上述国家的行动并未得到其他国家的呼应和支持,故没有对南海争端“降温、趋缓”的良好态势产生大的负面影响。     

第五,菲律宾南海仲裁案裁决的负面影响开始显现,部分域内外国家一方面利用裁决进行单边活动,强化非法侵占和单方面主张,另一方面试图以侵权行为为裁决 “背书”。2017 年以来,越南在南沙万安滩海域的单方面油气开发活动、印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”、美国的“自由航行行动”频繁进入美济礁 12 海里范围等,无不与仲裁裁决试图全面否定中国对南沙群岛整体的主权以及南海海洋权益密切相关。     

     

2018:不太可能出现颠覆性变化,但不排除阶段性、局部性动荡      

     

在经历了2017年相对稳定和平静之后,2018 年南海形势出现颠覆性变化的可能性不大。但是由于南海问题所涉及的领土争议和海洋管辖权争议等实质性问题没有解决,由地缘政治因素所引发的有关各方围绕航道、资源和海权展开的利益博弈将会加剧,未来南海形势不能完全排除出现阶段性、局部性动荡的可能。主要问题在于:“准则”案文磋商正式启动,从磋商到“准则”生效这段时间可能会被有的声索国视为巩固和扩大其单方面主张的“窗口期”;随着中国南沙岛礁的设施部署逐步提上日程,域内外国家可能会再度炒作“南海军事化”问题;伴随着“印太战略”的呼之欲出,美日军事同盟在南海和印度洋方向针对中国的地缘军事部署将会逐步展开。  2018  年的南海形势可能表现出以下五个方面的特征:     

第一,中美以军事互动为主要表现形式的南海博弈仍将是影响南海形势发展变化的主要因素。美国在包括南海在内的西太平洋地区与中国的竞争态势,必然使其一方面通过加强与一些南海周边国家的军事合作,牵制和遏阻中国在南海方向的海上力量发展;另一方面,单独或拉拢日本等盟国在南海进行的 “自由航行行动”和抵近侦察会更加频繁,更具挑衅性。加之2017   年初特朗普已将“自由航行行动”的决策权交由军方自行决定,因此获得总统授权的美国军方无疑会更加频繁地实施该行动。同时为了有效应对美国的“自由航行行动”,中方的反制手段和措施也会更加多样化并具有一定的威慑效应。基于此,不难预言中美南海军事博弈将成为影响  2018  年南海形势发展的一条主线。     

第二,日本和澳大利亚作为美国在亚太地区的主要盟国,对南海事务加大介入将成为影响南海形势发展的新变数。从日本海上自卫队进入南海、日本与一些南海声索国军事色彩浓厚的双边合作及利用各种多边场合推动发表有关南海问题的联合声明等动作来看,其已经将介入南海事务作为谋求军事大国地位、推动修改和平宪法、牵制中国发展和干扰中国 —东盟关系的主要手段。澳大利亚对南海事务的介入则主要表现在外交和政治上的高调发声,如澳总理在2017   年香格里拉对话会上的演讲中,明确要求中国“遵守基于规则的国际秩序”,在  2016  年和  2017  年的东盟外长系列会议期间,澳大利亚与美日共同发表三国外长联合声明,声称菲南海仲裁裁决“有效”和要求当事国“执行裁决”,反对南海“岛礁军事化”等。同时,美国最近倡导的、明显带有针对中国性质的“印太战略”背后不仅有日本推动的因素,澳大利亚对该战略也表现出了极大的参与和推动热情。     

第三,2018 年及今后相当长时间内无法回避而且必须妥善应对的重大挑战还包括几个方面:围绕南海“岛礁军事化”、海域控制与反控制、争议地区的单边活动、“准则”的性质(有无法律约束力)和仲裁裁决是否有效等问题。    

第四,越南成为美日搅局南海 “代理人”的可能性,以及菲律宾南海政策的两面性对南海稳定的潜在负面影响都不容低估。继2016   年下半年中菲关系转圜后,越南在南海的一些负面动作显得较为突出。一是在南沙争议地区进行单边油气开发活动,试图造成“既成事实”;二是加强与美日在南海问题上的互动和协调。另外,就菲律宾而言,中菲关系的改善和杜特尔特“搁置”裁决在菲律宾国内也遇到了很大的阻力,要求杜特尔特“拒绝来自中国的经济诱惑”“坚持裁决有效”的呼声始终不绝于耳,当然其背后的美日因素亦不能忽视。未来中菲关系也很难一帆风顺。     

第五,仲裁裁决对中国南海维权、推动海上合作和 “准则”案文磋商的干扰将逐步凸显。菲律宾现政府虽然暂时搁置仲裁结果,但随着菲政局变动,今后重提仲裁裁决的可能性不能排除。其他南海周边国家也是仲裁裁决的受益者,这些国家可能利用裁决开展针对中国的侵权活动。美日澳等域外国家也不会心甘情愿地将裁决视为一张“废纸”。域内外势力在外交、法律及海上等各方面“坐实”裁决的压力与挑战将始终存在。“扩建岛礁”的法律地位、“争议地区”范围界定以及南海争端是否可诉诸司法仲裁解决等问题都将会长期存在并时而凸显,仲裁裁决可能随时浮出水面,并如影随形般地对已经趋于稳定的南海形势造成干扰。    

     

统筹三大关系,处理好三对矛盾,围绕三大任务稳定形势、塑造秩序          

     

2018年及今后相当长的时期内,为了更有效地维护我国的南海权益,保持南海形势总体稳定,我们应当按照习近平总书记在十九大报告中提出的“推动构建人类命运共同体”“以对话解决争端、以协商化解分歧”“按照亲诚惠容的理念和与邻为善、以邻为伴深化同周边国家关系”等重要方针政策,统筹中美、中国—东盟及中国与其他声索国“三大关系”,处理好国际与国内、维权与维稳及大国与周边“三对矛盾”,围绕岛礁后续建设、推动海上合作及“准则”案文磋商“三大任务”,稳定南海形势、塑造南海秩序。      

首先,通过积极考虑 “准则”具有法律约束力、赋予“准则”调解除领土争议和海洋管辖权争议之外的一些具体海上纠纷的功能等,积极推动“准则”案文磋商;其次,随着我国的岛礁设施部署进一步推进,可加大民事设施建设力度,以向国际社会提供海上救援、助航设施、渔民渔船救助和补给等公共服务产品。还可以以“泛南海经济合作圈”构想为载体,以“21 世纪海上丝绸之路”建设为总抓手,推动环南海海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作,增进互信,化解分歧,为南海问题的最终解决创造良好的外部环境,进而实现南海地区的长治久安。     

     

(作者为中国南海研究院院长、南京大学中国南海研究协同创新中心副主任、中国 —东南亚南海研究中心理事会主席)    

     

“印太战略”阴影下的南海大国较量  ——   朱         

     

2017年大国关系在南海问题上呈现出两个新特点:一是特朗普政府的南海“自由航行计划”将开始执行新方案。新出炉的“自由航行计划”将改变奥巴马政府时代“一事一报”的原则,直接将在哪里执行和什么时间执行“自由航行行动”的权力下放给美军太平洋司令部;新的美军南海“自由航行行动”频率增加,从 2017    5  月以来,美国海军已经在南海实施了四次挑战中国主权与安全的“自由航行行动”。而奥巴马政府执政八年,也不过在南海实行了五次“自由航行行动”。二是特朗普总统在  2017    11  月的亚洲之行中,首次正式提出了“开放和自由的印太”概念,美日印澳四国西太海上合作机制磋商启动,这标志着美国新政府的亚太战略正在出现不同于奥巴马政府的新变化。而无论是新版“自由航行计划”,还是探讨中的“印太战略”,都无助于南海局势的稳定和南海主权与海洋权益争议解决进程的推进,反而可能使南海局势再度紧张甚至尖锐化。     

     

“自由航行行动”的本质是军事挑衅        

     

1979年美国政府开始设立“自由航行计划”(  Freedom of Navigation Program  )以来,美军舰和飞机执行“自由航行行动”通常有三大功能:一是反海盗等海上犯罪行动,维护国际水道安全和保障美国的海洋商业往来。二是在有争议的国际水道保障美军的海上和空中通行权。这些国际水道是联系海空自由航行的重要枢纽,但由于主权和管辖权的设定出现争议,美国军舰和飞机的“自由航行行动”旨在“提醒”相关国家保障国际水道开放与和平利用的重要性。三是对美国眼中的有“过度的海洋权益要求”的一些国家提出挑战,通过美军舰机的“自由航行行动”来警示相关国家维护《联合国海洋法公约》规则的重要性。事实上,美国的“自由航行计划”从一开始就是美国维护其全球霸权战略的重要组成部分,也是美军依仗强势海空军事力量优势保障美军对全球海空域的“自由介入”的战略性需要。     

美国以往的全球 “自由航行计划”有两个特点:一是美军所执行的舰机“自由航行行动”主要是象征性的,旨在按照美国的标准“护法”,而不是重在行动和结果的“执法”。美国迄今仍是拒绝批准加入《联合国海洋法公约》的极少数国家之一,因此其“自由航行行动”是缺乏足够的法理依据的。二是“自由航行行动”从一开始就是美国执行地缘战略的工具,美国总是在自己选择的地区、时间和对象上来实施所谓的“自由航行行动”。美国也已经意识到这种做法的政治与军事效果有限,因为“自由航行行动”与直接的“海空军事施压”之间并没有太多关联。而美军对地缘热点海域持续的军事巡航通常比“自由航行行动”更能发挥军事施压的作用。    

但从奥巴马政府开始,美国在南海的 “自由航行计划”就开始突破上述两点,变成了美国在南海地区向中国进行外交和安全施压、鼓励东盟声索国与中国对抗、强化所谓美军在南海战略存在的重要手段。奥巴马执政第二任期,美国在南海进行了四次所谓的“自由航行行动”,粗暴地挑衅中国主权与国家安全。但奥巴马政府顾及美中关系的敏感性,“自由航行行动”多少还有所收敛。特朗普政府上台后,于2017  5   25 日执行第一次所谓“自由航行行动”,紧接着在  7   2 日、  8   10 日和  10   10 日又进行了三次,而且两次选择美济礁海域,两次选择西沙群岛的中建岛海域。更甚的是,在这四次“自由航行行动”中,多次出现并非是“无害通行”的直线和不间断航行,而是有多次改变航线、故意在中方水域延长滞留时间的航行。     

     

美国及其盟友正在审视和应对中国在南海的一举一动          

     

非法的菲律宾南海仲裁案裁决一年多来,中国在南海问题上打了一场又一场漂亮的外交战。南海局势不仅没有因为菲律宾阿基诺政府单方面诉诸国际司法裁决而出现分裂,反而在菲新总统杜特尔特上台后通过务实合作,中国稳住了局势,拉紧了中国与东盟在南海共同的维稳行动,实质性地降低了南海仲裁裁决对南海局势的干扰与破坏。随着2017  8    5  日第  50  届东盟系列外长会议通过中国与东盟“南海行为准则”框架文件,中国在掌控南海局势方面实现了“小步快进”。另外,凭借“一带一路”的延伸,中国与东盟务实合作也在不断加强。然而,美军调整在南海的“自由航行计划”表明,南海问题的严峻性和艰巨性不容低估,未来南海局势仍有可能“风高浪急”。     

特朗普政府上台以来,虽然将朝鲜问题列为美国亚太安全战略的优先事项,但在南海问题上美国的战略关注和战略介入从来就没有放松过。对美国、日本、澳大利亚等域外国家来说,南海问题已经成为制衡中国崛起、防范所谓的中国 “海上势力范围扩张”、显示美国继续在亚太地区扮演“唯一主导大国”角色的核心问题。美国政策界和战略界的基本共识是,21   世纪亚太地缘战略博弈的重点已经从亚洲大陆转向了亚太海域;南海问题是中国崛起之后是否能够走向海洋大国的试验场,事关美国在亚太地区整体的战略影响力和军事态势。在我们眼里,南海问题是中国首先基于主权原则的维权与维稳问题,但在美国眼里,南海问题已经实实在在地成为  21  世纪美中两国在亚太地区的大国战略博弈问题。     

当前,中国在南海的一举一动,都被置于美国及其军事盟友的战略显微镜下进行审视和应对。中国的岛礁建设,本来是中国改善守岛军人生活、为南海地区提供公共产品、必要但有限地部署中国防务力量的和平进程,但从一开始就被扣上了中国是在将南海 “军事化”的大帽子。   2015     2017  年,美国在南海的海军巡航以及战略轰炸机的飞越频率都在明显增强。   2017  年,美日在南海的军事动作频繁。除了美国航母编队的南海巡航之外,日本数度派遣最大的 “出云”号直升机准航母和其他战舰进入南海和美国进行军事演习,停靠一些南海声索国的军港,加强对这些国家的海军及海上执法力量的技术和舰只援助。特朗普给予了美国军方更大的授权,批准美军年度南海“自由航行计划”。与此同时,美日和越南的防务合作在不断深化,越南防长吴春历2017     8  月访美,与美国敲定将在  2018  年实现美国航母访问越南;美国国内鼓噪和越南进行军事“结盟”的呼声也在不断高涨。     

今后美国仍将继续对中国南海岛礁采取 “自由航行行动”,而中国舰只驱离美国入侵舰只的行动也将难以避免,这势必会增大双方在南海发生事故性碰撞的风险。    

此外,随着中国岛礁建设的完成,美国对中国岛礁 “军事化”的无理指责、继续加强在南海的海空军事力量巡弋、扩大在南海中国专属经济区范围内对中国的军事侦察活动都将持续进行。2017     1    12  日,当时还是候任美国国务卿的蒂勒森就曾在美国国会任命听证会上表示,中国在南沙岛礁的建设是“非法的”,美国应该采取行动阻止中国“接触”这些岛礁。     

     

“印太战略”:美国等国的“南海焦虑”将转化为战略组合新举动?        

     

“印太概念”目前还流于表面,但这一概念背后由南海局势而引发的地缘战略新组合,值得高度关注。    

 “亚太”概念扩大到“印太”概念,反映了冷战结束20   多年来广义上的亚洲地区力量对比和地缘战略局势变化的事实。美国、澳大利亚、印度和日本的智库界采用和讨论“印太”一词已经持续了十年之久。这一概念的热衷者无非一是要将新兴经济体之一的印度拉进美国在亚洲地区的军事伙伴群甚至同盟体系,把新德里直接塑造成“制衡”中国的第一线,从东西两线牵制中国;二是扩大亚洲地区的西方阵营,谋求推进应对南海局势与中国海军力量发展的新的“阵营化”趋势,在地缘政治上威慑和牵制中国。     

在国际关系的历史上,地缘概念从来就不是一个单纯的地理地域概念,更多的是一个地缘政治力量分化组合的写照。然而, “印太战略”要想成功出台,美日印澳必须在南海建立联合海上巡航的行动机制。但问题是,谁给这四国提供南海常态化的海军基地?四国如何保证长期在南海的海军定期驻扎?费用如何来承担?四国能够同时拨出足够的海军舰只来建立这样的联合巡航机制吗?这些问题还远远没有答案。    

另外,问题的复杂性还在于美国越在南海 “自由航行”上表现高调,美日印澳等国就越想要通过四国机制实质化“印太战略”,而这又越有助于东盟中的南海声索国在中美之间“两面下注”。这一复杂的南海地缘态势,反过来也将给美日澳印等国提供在南海问题上搅局的“抓手”。    

二战结束以来,东南亚长期是美国在亚太地区的 “后院”,美国和西方国家在东南亚有着长期的政治、外交、军事、经济和社会影响。虽然近些年来中国和东南亚国家的经贸与社会联系取得了历史性的突破,东盟已经成为中国第三大贸易伙伴,但美国在东南亚的投资规模仍是美国在中国、日本与韩国三国投资的总和。尤其是美国在东南亚国家中优势性的政治与社会影响力短期内不会有实质性的改变。即便12   年的越南战争给越南留下创伤,但由于民族主义情绪以及与中国进行地缘政治竞争心态的作祟,越南近年来对美国的认同已经远远超过中国。     

越南仍将是中国南海维权的一大障碍。无论是越南2017  7  月想要在万安滩海域单独开发海洋石油,还是在第  50  届东盟外长会议上强调“南海行为准则”的法律约束力,以及和美日等国在防务与安全合作上的“勾肩搭背”,都表明越南不会在南海争议问题上善罢甘休。此外,虽然在南海问题上与中国保持务实合作最大限度地符合东盟国家的整体战略利益,但在中美之间保持“微妙平衡”,仍将是东南亚国家整体性的做法。而东盟国家中的某些“亲美国家”还将继续把自己归到美日这一边。美日等国也会继续不遗余力地在东南亚打造“利益代言人”。     

进一步来说,未来南海主权争议是否会出现新的国际司法诉讼?“第三方解决机制”是否会扩大到海洋渔业资源保护、海洋生态与海洋环境议题?如何“做好”“做实”东盟的工作?我们还有很长的路要走。      

未来南海还会起什么样的风浪?中美两国能否在南海问题上有效地管控争议、管控危机、推进中美海上安全合作机制的深入?美日澳印是否会实施南海联合巡航?南海是否会出现地缘战略的分裂进而演变成为21世纪亚洲的“巴尔干”?这些问题依然在困扰着今天的南海局势。而克服这些问题,必然也是中国维护国家主权与领土完整、实现和平崛起、促进周边安全以及达到“海洋强国”战略目标必须越过的坎儿。      

     

(作者为南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长)     

     

中国和东盟国家南海合作趋势增强     ——             

     

南海问题是近几年来一直 “折腾”中国—东盟关系的一大“麻烦”。但自2016   年下半年开始,南海形势逐步降温趋缓,中国和东盟国家在南海问题上的合作趋势增强,并且在  2017  年得到进一步巩固和发展。     

     

几大看点          

     

首先, “南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商取得重要进展。2013   年,中国和东盟国家在落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)的框架下启动制订“准则”的商谈进程。  2017    5  月,落实《宣言》第  14  次高官会审议通过了“准则”框架,  8  月中国和东盟国家外长正式确认了该框架,  11  月东亚合作领导人系列会议期间,中国和东盟国家领导人正式宣布启动“准则”下一步案文磋商,案文磋商有望于  2018  年初在中国和东盟国家之间正式拉开序幕。各方关注的“准则”制订进程向前迈出了实质性的一大步。而应对海上紧急事态的外交高官热线平台已于  2017    5  月成功试运行,“准则”磋商的早期收获也取得了进展。     

其次,海上务实合作势头不减。   2017     11  月,在中国广东湛江举行了中国和东盟国家首次大规模的海上联合搜救实船演练,海上务实合作以相当 “可视化”的方式得到了推进。在此后不久举行的中国—东盟领导人会议上,中国和东盟国家还通过了菲律宾提出的《未来十年南海海岸和海洋环保宣言(   2017     2027  )》。此举表明东盟国家在开展南海务实合作方面采取了更加主动和建设性的姿态。在中国和东盟成员国的双边层面,海上合作也出现良好势头。中菲海警海上合作联合委员会正式成立,中越在北部湾举行了渔业资源增殖放流与养护活动。     

第三,少数域外国家裹挟东盟在南海问题上与中国对抗的态势已难见踪影。过去几年里,南海问题一直是涉东盟国家的各类外交场合难以回避的焦点和难点问题,有关声明或文件如何就南海问题表述,往往成为舆论关注的重点,还出现过很多戏剧化的波折。这不仅影响了中国 —东盟关系,也在东盟国家之间投下阴影。而无论是2017     8  月发表的东盟外长会议联合公报,还是  11  月发表的东盟峰会主席声明,涉及南海问题的表述更多呈现出积极的基调。即使出现“非军事化”等字眼,东盟国家也有意将此内容指向“所有其他国家”,从而淡化了专门针对中国的色彩。中国和东盟国家共同维护南海稳定的环境和氛围得到显著改观。     

     

出现积极变化的原因          

     

中国 —东盟关系的持续发展,为中国和东盟国家妥善处理南海问题奠定了较为稳固的政治基础。中国已连续八年是东盟的最大贸易伙伴,过去四年东盟则是中国的第三大贸易伙伴,2016   年中国与东盟双边贸易额达到  3600  多亿美元。在中国大力推进“一带一路”建设的框架下,中国致力于加强“一带一路”倡议和东盟发展规划的对接,东盟方面也充分认识到自身是共建“一带一路”的重点地区,认为东盟互联互通总体规划和“一带一路”倡议具有很强的互补性。  2017  年,通过高层互访,中越关系保持稳定并得到了加强,两国就妥善处理南海问题达成新的共识。中菲关系继续改善,为南海稳定的可持续性增添了积极因素。     

中国和东盟国家在处理南海问题上积累了正反两方面经验。经过以往数年在外交上的近距离、高频次 “磨合”,中国和东盟国家对彼此在南海问题上的关切和诉求有了更加深刻和直观的理解。特别是东盟国家切实感受到中国维护南海主权权益的坚定性以及维护南海稳定、推进南海合作的积极态度,认识到在南海问题上与中国搞集团对抗行不通,拉拢域外力量制衡中国也没有出路。由文莱首次提出、并为中国方面大力提倡的“双轨思路”,将解决南海领土海洋争端与管控南海局势两个不同性质的问题分离开来,逐步将中国和东盟国家落实《宣言》的机制打造成地区国家维护南海和平稳定的主平台,成功探索出“南海问题在中国—东盟关系中怎么摆”这一老大难问题的破解之道。东盟国家增加了与中国打交道的信心。    

美国对南海事务的介入暂时处于 “冻结”状态。美国近几年来对东亚地区事务的深度干预和“选边站”,一直是推动南海形势升温的主要因素。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略是推动南海问题成为地区乃至国际热点问题的始作俑者。特朗普上台后,奥巴马的“亚太再平衡”战略虽然寿终正寝,但特朗普政府尚未提出系统、清晰的新战略取而代之,其当前针对南海问题的实际做法还看不出与奥巴马时期有何实质区别,但在政治外交上的投入明显小于以往,南海问题在美战略议程中的地位有所后置,这为南海形势发展提供了一个相对平静的间歇期。同时,特朗普政府尚未明朗的亚太政策,也给在中美两大国间游走的东盟国家增添了一丝焦虑,促使这些国家在“大国平衡”的天平上稍稍向中国倾斜。  

     

暗流仍在涌动          

     

首先,南海问题的根源仍然是岛礁领土争议和海洋权益争端,而此类问题在相当长的时间内不可能得到彻底解决。就这一点而言,2016年出台的菲律宾南海仲裁案裁决的影响不可忽视。虽然中国已通过一系列声明和文件阐明了不接受仲裁及其裁决的立场及法律和事实依据,并得到大多数国家的支持或理解;菲律宾新政府实行改善对华关系的政策,将仲裁裁决“搁置”起来,但国际上仍然有人将裁决当作“国际法”,试图进一步坐实其“法律约束力”。更为重要的是,这个裁决不仅对菲律宾的主张“一边倒”,也使东盟内的其他南海声索国同样获益。这些国家依据仲裁结果指导其在南海的政策和行动,强化和推进其单方面主张,是较长时期内引发南海紧张事态的潜在因素。      

其次,随着 “准则”磋商进入实质案文谈判阶段,参与谈判的各方在一些核心问题上的分歧将不可避免地摆上桌面。例如在“准则”适用的地理范围、是否具有法律约束力、怎样规定在南海行为的具体规范等关键条款上,以及在如何处理与域外国家关系等重要问题上,各方的利益和关切不尽一致,有的相去甚远。而“准则”磋商作为中国和东盟国家能否妥善处理南海问题的“晴雨表”,在国际上受到高度关注。中国和东盟国家需要认真对待并共同克服此类挑战。    

再次,当前东亚地区的国际政治生态复杂而独特,一方面经济发展势头良好,合作动力强劲;另一方面大国战略博弈集中,冷战残余尚未消除,历史遗留的纠葛恩怨不时抬头,地缘政治因素突出。在此背景下,有的东盟国家对中国发展壮大的疑虑和不适感仍然很强,难以完全放弃 “经济上靠中国、安全上靠美国”的两面下注做法。    

最后是域外势力的干预和搅局。这是美国为维护其超级大国地位、保持全球海洋机动性的战略需要,而且美国政界、学界在南海问题上对中国的敌视或误解仍有相当市场。美国的亚太同盟体系经营多年,较为完备,为美影响南海形势发展方向提供了诸多工具和选项。美国还可以通过提高 “自由航行行动”的频率,精心选择行动地点和时机,来挑动南海问题中的敏感神经。此外,随着“准则”磋商的深入,美国以及日本、澳大利亚等国也可能会以各种理由介入地区议程,试图影响“准则”磋商,从而导致有关磋商和谈判进程更加复杂化。    

     

(作者为中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、研究员)     

     

南海的生态保护需要区域合作     ——邹欣庆        

     

南海生态系统具有重要价值          

     

南海兼具热带和亚热带气候特征,因此拥有丰富的珊瑚礁、红树林、海草床等生态系统,尤其是珊瑚礁生态系统。南海的珊瑚礁生态系统具有重要价值:首先,珊瑚礁直接服务于国家实际利益需求,是重要的国土资源,在维护领土完整、行使国家主权等方面都发挥着重要作用;其次,珊瑚礁分布区蕴藏丰富的石油、天然气和生物资源,是缓解未来能源紧张问题、保障资源供给的重要基地;第三,以造礁珊瑚为核心的珊瑚礁生态系统具有丰富的生物多样性、极高的初级生产力、快速的物质和能量循环等特点;此外,珊瑚礁还具有防浪护堤、保护环境、休闲娱乐及科学研究等众多生态系统服务功能,因此长期以来一直被视为生态关键区。     

南海的珊瑚礁星罗棋布,从南部的曾母暗沙直到北部的雷州半岛、涠洲岛以及台湾岛南岸的恒春半岛。从具体分布来看,南海珊瑚礁大体上可以分为南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、东沙群岛、海南岛、台湾岛、华南大陆沿岸、越南沿岸和菲律宾沿岸等九大区域。从面积来看,南海现代珊瑚礁面积约为8000平方公里,占全球珊瑚礁总面积的  2.57%  ,在占全球珊瑚礁面积比例大于  1%    21  个国家或地区中位列印度尼西亚、澳大利亚、菲律宾、法国、巴布亚新几内亚、斐济、马尔代夫之后的第八名。从种类来看,根据  2015  年海南省海洋环境状况公报,南海的造礁石珊瑚约有  39    150  种,仅在西沙群岛监测海域就鉴定出造礁石珊瑚共计  9  科、  18  属、  35  种。     

包括珊瑚礁在内的海洋生态系统是由海洋生物群落及周围环境相互作用构成的自然生态系统类型,是和森林、湿地并列的地球上最重要的三种生态系统类型之一。海洋生物的生长和繁殖状况与海洋环境质量密切相关,   2012     2016  年中国海洋环境状况公报显示:南海的海水环境状况总体良好,主要河口海洋沉积物质量及海洋生物群落结构基本稳定;海洋倾倒区、油气开发区环境质量总体良好,符合海洋功能区的环境保护要求;南海中部和南部的中沙群岛、南沙群岛周边海域环境状况保持良好,   PH  值、无机氮、活性磷酸盐、溶解氧和重金属污染物指标等均符合第一类海水水质标准;近岸以外海域沉积物状况继续保持良好,所有监测指标均符合第一类海洋沉积物质量标准。     

     

南海生态系统受到的压力增大          

     

南海是世界第三大陆缘海,幅员辽阔的面积以及较高的生物多样性使之成为中国、文莱、柬埔寨、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、泰国、马来西亚和越南等周边国家的传统海洋渔业区。近年来,由于南海的主权和海域管辖权等问题迟迟得不到解决,导致疏于管理而产生了一系列非法的、无节制的、不科学的获取方式,使得这一地区近海渔业资源呈现衰退的趋势。南海地区的资源枯竭、生态退化和环境恶化问题日益严峻。     

南海周边均为发展中国家,人口增长、经济发展和对资源的需求日益增大,从而促使人们开始把目光转向海洋,这无疑增大了海洋生态系统的压力。尤其是珊瑚礁所具有的重要国土功能和战略地位,引发了这片海域权益争端和资源开发之争。在全球气候变化和海平面上升的背景下,珊瑚礁生态系统的退化也威胁着南海诸岛的稳定性,制约着各国南海政策的可操作性和海上公共产品的供给能力。     

然而相对于陆地生态系统,长期以来南海周边国家对珊瑚礁及其生存环境现状的认识和保护严重不足。到目前为止,关于南海珊瑚礁生存环境及其现状的精细研究,主要集中在周边个别国家并且多集中于近岸海域,而在整个南海地区缺乏具有统一标准的本底调查资料和生态监测站位。由于有关各国对珊瑚礁的利用缺乏科学理论指导,尤其是近年来局部海域日益加剧的海水污染、二氧化碳排放驱动的海水酸化以及岛礁建设工程等,已经威胁到南海的珊瑚礁生态系统和鱼类资源的多样性。     

     

在低敏感度的资源和环境领域设立共同的管理目标          

     

在相同的气候和水文条件、共同的资源和环境基础的支撑下,尤其是在相似的文化背景和经济发展诉求的主导下,针对日益枯竭的自然资源和逐渐恶化的生态环境,南海周边国家必须在暂时搁置政治纷争的基础上,着眼于区域可持续发展,在低敏感度的资源和环境领域设立共同的管理目标 ——恢复和维持本地区的生物多样性,促进鱼类等海洋资源的可持续利用。必须尽快制定南海海域的可持续发展对策,并号召周边国家共同致力于这一目标的实现,维持和提高这一地区海洋生态系统向人类提供生态系统产品和服务的能力,从而保障区域经济与社会的可持续发展。    

从地形和地貌背景来看,南海是以大陆架、大陆坡和中央海盆三个部分合围形成的以中央海盆为主体的环状区域,是一个相对封闭的自然地理环境统一体。近年来国内外学者在有关南海海盆以及周边岩石圈的内部构造、洋盆扩张、古地磁、岩浆作用等方面取得一系列研究进展,为深入研究这一区域的资源环境效益,以及科学利用和切实保护南海资源环境提供了理论基础,有助于进一步开展生物调查以彻底摸清这一区域海洋资源的本地条件。     

从生物多样性的视角来看,我国在海洋环境状况公报中发布的、已查明的动植物资源包括:以硅藻和甲藻为主的200余种浮游植物、紫菜属等具有较高经济价值的底栖和潮间带海藻;以海草和红树林为主的百余种岛屿陆生植物;以桡足类和水母类为主的浮游动物600 余种以及以软体动物、节肢动物和脊索动物为主的大型底栖动物  1000 余种。整个南海的沿岸国家还有多个,相关资源必然更丰富,生物多样性也会更高。     

从渔业资源的视角来看,南海地区的鱼类属于印度洋 —太平洋热带动物区系,包括底栖鱼类、潮间带鱼类、礁盘游泳鱼类和大洋性鱼类,其中以珊瑚礁鱼类和热带大洋性鱼类占绝大多数,约占总种数的90%   ,是包括中国在内的周边国家海洋鱼类区系的重要组成部分。据统计,南海的珊瑚礁海域所记录的鱼类共计  600  余种。其中,仅在隶属于中国的南海诸岛附近海域就有超过  500  种珊瑚礁鱼类被记录。     

     

基于共同的资源环境基础建立共享数据库          

     

近年来,随着互联网和信息行业的高速发展,大数据已经逐渐走进生物学和环境生态学领域。基于南海地区共同的资源环境基础开展系统的科学调查,充分利用大数据时代人类具有的更强决策能力、洞察发现能力和流程优化能力,有关各国或相关部门应当联合起来建立共享数据库,例如:利用遥感卫星、地理信息系统和全球卫星定位系统等,人们可以实时了解这一区域的海表覆盖及其变化,不仅更加准确地监测海洋污染情况,同时可以更加高效地监督这一地区的生物多样性丧失和生态系统的退化趋势。     

但由于目前有关各方在南海地区存在主权争议,加之其他利益相关方的参与,使得这一区域的数据共享存在障碍。不过可以预期的是,在全球科学家的共同努力下,未来政策制定者应当也一定能够以更加开放的姿态支持区域数据共享工作,有关国家可以在低敏感领域逐步公开其国家卫星图像资料库,并不断整合可兼容数据以填补数据空白。     

     

建立基于可持续发展目标的海洋新秩序          

     

在南海地区,资源保护的博弈不仅体现在国家与国家之间,同时也体现在国家内部的部门与部门、行业与行业之间。因此,南海生态环境和渔业资源的保护必须跨越部门和国界,建立基于区域可持续发展目标的海洋新秩序。只有将有关各国的生态学家、社会经济学家、政府官员、资源管理者和公众一齐动员起来,通过一系列连续的调查、规划、实施、评估和调控行为,开展广泛而深入的区域合作,才能实现共同目标。     

受制于历史、政治因素,南海地区各国合作开展生物多样性恢复和生态环境保护工作的成功案例相对较少。未来,建议有关国家首先在生态退化严重、政治敏感度较低的领域率先开展合作示范,例如对退化严重的珊瑚礁生态系统的保护与恢复工作等。     

在政府管理层面,必须在南海周边国家间建立跨部门合作机制,以及时排除对珊瑚礁等生态系统影响较大的人类活动,着力降低有关危害活动对渔业资源的负面影响。为此,在制度层面建议如下:     

第一,有关各方暂时搁置有关领土主权争议,联合周边国家成立南海渔业资源联合保护组织,制定如共同休渔等的渔业捕捞、养护政策,各成员国共同遵守并不断完善禁渔期的监管机制。     

第二,在特定海域建立珊瑚礁海洋公园,禁止在海洋公园区开展非法捕鱼和一切破坏珊瑚礁的单方活动。     

第三,有关各国加大科研和教育投入,共同培养珊瑚礁培育方面的科研人才和专业队伍,从生态系统科学的水平而不是从单一管理机构水平制定管理措施。     

第四,加强南海周边各国的科技合作与学术交流。     

此外,各国应当努力做好南海诸岛珊瑚礁人工岛建设的规划和选址工作,力求持续恢复这一地区的生物多样性,从而实现区域可持续发展的共同目标。     

     

(作者为南京大学中国南海研究协同创新中心南海资源环境与海疆权益研究平台平台长、南京大学地理与海洋学院教授)   
 
 
 

(来源:《世界知识》2018年第1期)