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马博:裁决“南海仲裁案”有违《联合国海洋法公约》缔约精神

发布者:1309005发布时间:2016-09-05浏览次数:10

中评社╱题:裁决“南海仲裁案”有违《联合国海洋法公约》缔约精神;作者:马博(南京),南京大学中国南海研究协同创新中心专职研究员,海洋法研究项目主任、博士;《中国评论》月刊2016年7月号(总第223期)

  前言

  《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的本质是一个得到签署国就海洋事务达成共识后缔结的国际条约,其初衷是为了更好地促进人类社会开发及利用海洋资源的能力,促进人类社会的可持续发展,并非为解决各国间涉及海洋领土本身争议而制定。因此,《公约》不应成为解决各国之间海洋领土争议的准则以及判定标准,这点在海洋法学者中得到了共识,且多数学者认为在解决领土争议问题上,应该依靠国际习惯法和双边谈判,《公约》可以在领土归属问题解决之后对海洋划界起到指导作用。①

  菲律宾于2013年提起的“南海仲裁案”,处心积虑地试图绕开中菲南海岛屿领土争议的本质,采取利用要求仲裁庭审理“九段线”、“历史性权利”的合法性问题,要求仲裁庭判定中方违反《公约》的相关规定,妄图间接地削弱中国在南海的领土主权主张。这种伎俩本应遭到严肃的法律以及法庭所抵制,然而,出乎中国方面意料,国际仲裁法庭在2015年10月29日做出了对该案所涉及的诉讼有管辖权的决定,预计将于最近作出案件的最终裁决。首先,《公约》排除了领土争议的可诉性;其次,仲裁庭对菲律宾的“滥诉”的纵容将伤害《公约》未来的权威性和可接受性;最后,仲裁庭未能在菲律宾提起仲裁后对《公约》精神的亵渎采取行动,进一步削弱了《公约》的效力。基于此,无论仲裁庭判决结果如何,在程序上如何做到完整有效,都将对《公约》的缔约精神造成破坏,同时对《公约》的严肃性、权威性和未来《公约》体系下国际海洋法的发展埋下阴影。

  《公约》的缔约已排除领土争议的可诉性

  制定《公约》的初衷是为了对国家在海洋领域产生的问题进行规范,而排除了就领土争议制定解决方案的可能性。《公约》的序言中有明确的表述:“本公约缔约各国,本着以互相谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题的愿望”。陆地或是说领土的问题,并不包括在《公约》规定的有关海洋法的议题之中。对《公约》涉及的范围也有明确表述:“在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的和平用途,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。”这说明,《公约》的适用范围仅为海洋领域,如果涉及到国家间领海纠纷、专属经济区和大陆架重迭等问题,应该在领土主权确定的前提下方能适用《公约》中的相关条款。《公约》的范围是有限的,绝不是包罗万象任由各个国家去填充或是根据自身的需要和利益进行解读。

  菲律宾“南海仲裁案”要求仲裁庭根据《公约》对南沙群岛、黄岩岛、美济礁等岛礁的属性以及产生的相应海洋权利进行判断。这些诉讼所谓依据《公约》中第二部分关于领海和毗连区,以及《公约》第五部分关于专属经济区和第六部分关于大陆架的相关规定展开。另一方面,菲律宾方面声称提起诉讼的目的并非要求仲裁庭审理岛屿归属,而是要求仲裁庭认定中国依据“九段线”提起的海洋权利和《公约》相违背。菲律宾外交部长罗萨里奥(Albert Del Rosario)2015年7月7-13日参加仲裁庭庭审时对仲裁庭不具有审理领土争议的能力也表示承认,但强调菲律宾希望仲裁庭澄清菲律宾在南海上的海洋主张合法有效,而中国的主张违反《公约》的规定。②

  菲律宾“南海仲裁案”的核心在于判定中方主张的南海“历史性权利”和划定的“九段线”和现行《公约》相违背;其次,要求对南海有争议岛礁的属性进行界定,对哪些属于“岛”、“礁岩”和“暗礁”做出明确界定;最后,判定中方在南海的行为侵害了菲律宾的主权,中方岛礁建设和捕鱼行动破坏了海洋环境。2015年10月,仲裁庭一致做出对该案有管辖权的决定,认定中国不参与该案的决定不会剥夺仲裁庭的管辖权,同时不接受中方认为该案的实质是涉及岛屿主权争端的观点。③这一结果,等同于驳回了此前中方所有的抗辩,而接受了菲律宾方面几乎所有的诉讼请求。仲裁庭对本案的审理忽视了《公约》第三○○条(诚意和滥用权利)“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式”。菲律宾在没有充分与中方协商、谈判的前提下进行单方面的起诉,这些问题看似没有直接涉及岛屿的领土主权归属,但是在岛屿主权不明晰的情况下,国际社会公认相关岛礁主权存在争议的情况下,是无法实现《公约》宣称建立“符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系”的,更加是不可能做到“意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑”的原则。

  审判将鼓励争议国在领土主权问题上的“滥诉”

  通常在海洋领土争端中,国家应利用包括《公约》在内的国际法,通过协商解决。单方面诉诸于国际司法的途径尽管在程序上是允许的,但却在未来的执行、对双边关系的稳定发展问题上设置了更多的阻碍,不利于争端的最终解决。同时,一旦创立了一国单方面提起就领土争议的仲裁而国际法庭判决的先例,对未来《公约》的公信力将会出现损害,引发“滥诉”的可能。众所周知,对以往案件的判决将会对《公约》的解释和发展起到推动和参照作用,以至影响未来的判决。菲律宾南海仲裁案的判决起到是鼓励一国利用国际司法,解决有争议的海洋领土以及划界问题,这对国际通行的通过双边谈判解决此类问题的共识是一种挑战,使领土归属问题更加容易出现法律意义上非赢即输的“零和博弈”现象。

  通过没有执行力、仅靠国家共识形成的《公约》体系来处理影响到国家领土主权的案件,对未来国际和平与稳定带来的将是更多的不确定性而非争议的最终解决。正像两位英国国际法律师描述的,“将复杂的,甚至充满对抗的地缘政治、军事争端转变成为一个法律问题,并且交由法官审理,还要使双方能够接受判决结果,这是此前国际关系中从来没有的现象,但如果能实现也是令人鼓舞的变革”。④菲律宾南海仲裁案,很显然是菲方强加给中国的,以法律相要挟的一次实践,它的顺利进行与仲裁庭的认可密不可分,对未来其他缔约国效仿此法,走法律的“捷径”起到了鼓动的作用,但对领土争议的最终解决,对和平最终的取得,也许并无益处。现实是,因为菲律宾仲裁案,中菲关系降至历史低点,而中国方面被迫做出“不参与,不接受”的态度如果在未来被广大国家所采纳,对《公约》的公信力将构成严重的打击,最终《公约》本身会被认为是问题的根源,遭到修改,甚至废除的命运。历史上,因被缔约国广泛诟病而被废除或者前途未卜的条约比比皆是,例如2009年欧盟国家签署的《里斯本条约》,在实行中就遭遇了来自不同成员国的抵制而至今前途未卜。《公约》一旦失去公信力,就注定面临着被边缘化,甚至终止的风险,最终成为一纸空文。

  与此同时,国际上部分国家正是对《公约》在解决海洋领土归属问题上的作用持有怀疑,认为《公约》本身存有瑕疵而选择不加入《公约》或者采取签署但国内立法部门不批准的做法。例如,在委内瑞拉湾存在岛屿归属争议的哥伦比亚和委内瑞拉两国,就双双选择不加入《公约》(哥伦比亚签署但未批准《公约》),但两国后来经协商同意用国际习惯和地区性条约法来解决存在的岛屿以及海洋划界争议;南美洲的秘鲁也因为和邻国智利存在领土争议而选择不加入《公约》,但是并没有因此而限制秘鲁通过国际司法手段维护自身权利的能力,事实上,秘鲁在2008年将与智利的争议提交到了国际法院(ICJ),在双边共同参与的基础上,国际法院对此案进行了审理,并于2014年对该案进行了有利于秘鲁的判决。⑤以色列因为和黎巴嫩、塞浦路斯、埃及等国在地中海和红海的海洋争议同样选择不加入《公约》,并且更加倾向于采用单边的方式应对领土争议。以色列本古里安大学人文学院的院长大卫·纽曼(David Newman)表示,基于以色列周边的安全环境,以色列政府认为任何制约其行使包括巡逻、侦查等海上权利的法律,以色列政府都不会遵守。⑥土耳其也因为和希腊、塞浦路斯均存在岛屿归属等争议而同样选择不加入《公约》,其中一个重要原因是认为其历史上“奥特曼帝国”所产生的历史性权利无法在《公约》中得到公正的体现和尊重。可见,除了美国拒绝加入以外,《公约》也并不是得到了世界上所有国家的支持,《公约》需要通过团结国际社会来增加其公信力,而类似对菲律宾“南海仲裁案”的裁决,造成一国强烈反对,另一国所谓的“权利”得不到维护的局面,只会分化国际社会,对《公约》的发展产生负面作用。


表一:2013—2016.4期间菲律宾组织或参与的军事演习统计

  

   近年来菲律宾的作为与《公约》背道而驰

  菲律宾近些年在其周边海域进行了一系列的联合军事演习,尽管国际法并未禁止在有争议海域进行此类军事演习,但是对于菲政府一贯宣称对中国的诉讼是“友善的行为”,希望“和平解决”与中国的争端的说辞不能不说是极大的讽刺。菲律宾在2013年提及诉讼之后,积极参与了和美国的“卡拉特”联合海上战备和训练,“金色眼镜蛇”联合军演以及美菲“肩并肩”联合军演这三大主要联合军事演习。表一根据公开的信息对2013年开始至今短短三年时间里,菲律宾参与的在南海的军事演习进行了统计,达到了14次之多。另一方面,菲律宾和美国在2014年签订《加强防御合作协议》,允许美军在未来进出菲律宾,并且实现了在苏比克湾等战略基地的“半永久性”驻扎,允许美军以轮换驻扎的形式使用五座军事基地,其中一座空军基地位于靠近南沙群岛的巴拉望岛上。⑦这意味着在美国此前撤离菲律宾22年后,重新开始在菲律宾驻扎。2015年12月,美国赠送114辆装甲车给菲军方,2016年也将是2000年美军重返菲律宾之后马尼拉获得美国军援最多的一年,从2015年的5000万美元大幅上升至7500万美元。⑧2016年4月美国防长卡特访问菲律宾之后,宣布部分参加该年度美菲“肩并肩”演习后的美军将驻扎在菲律宾,协助其训练军队,并将两国在南海的联合巡航“常态化”。⑨菲律宾同意美军使用其国内五个军事基地,并且不排除未来美军使用其南海岛礁。⑩此外,美海军发言人对外宣称,美国目前在南海部署了最先进的武器,包括携带多用途洲际导弹的军舰和潜艇,以及各式用于侦察和收集情报的军机。⑪

  相比之下,中国2015年全年在南海上仅在马来西亚海域进行了一次军演,而且联合演习的参演方包括马拉西亚、美国等20几个国家,演习的主题也以救灾、减灾为主旨。这些均证明了菲律宾一边和美国宣称希望利用国际法和平的解决与中方的南海争议,另一方面又大打军事牌,破坏南海的和平与稳定。

  另外,需要指出的是在2013年菲律宾提起“南海仲裁案”之后,其频频与美国的军事演习行动直接地违反了《公约》的有关精神。而仲裁庭对此不闻不问,同样伤害了法庭的“公平、公正性”。《公约》第三○一条明确指出:“缔约国在根据本公约行使其权利和履行其义务时,应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力。”

  菲律宾大搞军事演习,与周边国家展开密切的军事合作的行为,在其大肆宣扬希望依靠国际法和国际仲裁,通过和平、友好的形式解决与中国的争端构成了鲜明的反差,并且违反了《公约》第三○一条中关于各方不得威胁使用武力来处理海洋事务分歧的规定。

  (表一:2013—2016.4期间菲律宾组织或参与的军事演习统计)

  从以上菲律宾方面行为可以看出,其并非真正地希望依靠国际仲裁,依靠国际司法来“讨公道”,而是利用法律设置的“漏洞”来成一己之私。菲律宾学者Renato De Castro认为菲律宾阿基诺政府执政期间的对华政策采用的是“小国”试图平衡“大国”的方式,他认为这表现在阿基诺政府有意识的与其前任阿罗约对中国和美国同时发展良好关系的政策保持距离,并且逐步利用南海问题与中国进行适度的对抗,配合美国制约中国在南海地区逐渐增长的势力。⑫菲律宾政府这种言行不一的行为,同样违反了《公约》中的第二八七条中关于“滥用法律程序”的条款,仲裁庭在决定了对本案有管辖权之后,菲律宾方面仍然继续破坏地区的稳定和安全,更加显示了其“滥诉”的本质,对此不加以关切,甚至无动于衷,这不得不说是仲裁庭本身的失察和过失。此外,《公约》序言中规定的“意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑”,以及第二九三条(适用的法律)中规定“具有管辖权的法院或法庭按照公允和善良的原则对一项案件作出裁判的权力”。对于这些条款、规定,仲裁庭均视如无物,做出了单方面的判决,对地区稳定,对《公约》的效力和未来的执行都是弊大于利的。西方法律领域将私设公堂或不合法律规程和正常规范的法庭审判称为“袋鼠法庭”(Kangaroo Court),本案中出现的种种法庭过失将使世界舆论不免对其权威性产生质疑。

  结语

  尽管中国政府对菲律宾南海仲裁案采取了“不参与、不接受”的态度,未来也很可能会采取“不执行”的政策,但是中国政府仍然多次表明未来愿意通过包括《公约》在内的国际法来妥善处理南海问题。相信未来中国政府通过该仲裁案,客观上将更加重视国际法在国际关系中的地位与作用。但是另一方面,国际仲裁法庭通过强行审理菲律宾南海仲裁案,间接去判决领土争议问题的做法,客观上对本身并不完善的《公约》公信力造成了伤害也将是不争的事实。未来,不能够排除越来越多的国家加入类似菲律宾这种“投机取巧”的“滥诉”中,而使《公约》进一步被滥用,这样的结果,只能造成越来越多的国家重新审视《公约》在解决海洋争议中的作用,而一旦出现越来越多国家“不接受、不参与、不执行”的做法,最终伤害的不是成员国的国际形象,而是《公约》本身的公信力和未来的发展。