摘要：“转向东方”是当前俄罗斯整体外交战略中重要的一环。在俄国内,围绕着“转向东方”,存在着优先发展能源出口产业和吸引投资两种不同的政策主张。“乌克兰危机”之后,俄政府开始加速实施这一战略。“转向东方”承载了普京政府发展能源经济、扩大地缘政治影响力、缩小俄东西部差距以及维持“亚太国家”身份四重战略目标。但在实施过程中,受到经济结构单一、亚太地区原有的地缘政治博弈和俄本身的“重欧轻亚”文化认同因素的制约,尚未达成预期效果。中国的经济体量和区域影响力使其成为该战略最为重要的目标国。
关键词：俄罗斯外交 俄罗斯转向东方 乌克兰危机 中俄关系
俄罗斯“转向东方”战略的提出、实施和完善, 是其21世纪外交战略的一个重要组成部分。从经济层面看, 采取多种形式开发、利用西伯利亚和远东地区蕴藏着的丰富自然资源, 可以为俄罗斯经济的复苏提供物质保障;在地缘政治层面, 亚太国家飞速增长的经济和迅速提高的国际地位, 促使俄罗斯尝试多元化本国的外交;俄罗斯在“乌克兰危机”后加速“转向东方”, 旨在改善国际政治上的被动 , 弥补因西方国家制裁蒙受的损失。作为俄“转向东方”的重要目标国, 中俄两国的战略对接成效成为两国关系研究中的热点问题。本文尝试从分析俄罗斯“转向东方”战略提出的背景和决策过程出发, 进而研究其战略目标和实施方略, 以及该战略的前景和实施中面临的挑战, 最后评估对未来中俄关系可能产生的影响。
一、俄“转向东方”战略出台的背景与决策过程
进入21世纪后, “转向东方”开始在俄罗斯外交政策中占据越来越重要的战略地位, 并且随着俄内政外交和国际局势的变化, 体现出不同的目标和政策侧重。“转向东方” (Разворот на Восток) 的提法对于俄罗斯本身有着双重含义。一方面, “东方”一词在俄罗斯文化中很大程度上是指“莫斯科以东”, 因此, “转向东方”可以解释为开发俄远东及西伯利亚地区的战略;另一方面, 在地缘政治上, “东方国家”泛指非西方国家, 特别是指代东亚和南亚次大陆地区国家, “转向东方”又意味着积极发展与亚太地区国家的关系, 弱化俄国内“西方中心”的外交思维。在实施层面, 2014年之前的“转向东方”, 主要是基于俄罗斯作为欧亚大国, 必须确保东部地区与欧洲部分的发展相对平衡, 从长远上调整“重欧轻亚”的外交战略;另一方面, 俄试图借力亚太国家经济的高速增长, 推动其东部地区的经济发展。2014年“乌克兰危机”之后, 伴随着国际油价暴跌、西方制裁和卢布贬值三重打击, 俄罗斯的经济增长和国际形象遭遇了严峻挑战。普京政府试图通过加速部署“转向东方”战略, 使之成为扭转俄地缘政治被动的突破口, 为经济复苏寻求新的增长点, 以及扩大俄罗斯外交影响力的一种途径。从分析“转向东方”在俄国内具体的决策方案和不同时期的实施重点, 可以洞悉其在俄整体对外战略中的地位变化过程。
(一) “乌克兰危机”前的“转向东方”
2010年前后, 俄罗斯国内开始出现将外交和经济注意力投放到亚太地区的观点, 意图扩大在该地区的政治和经济影响力, “转向东方”的提法开始频繁出现在俄战略界。普京总统于2012年在美国《华尔街日报》撰文, 称俄罗斯将在亚太事务中发挥重要作用, 提出“俄罗斯全面走向亚太地区, 是确保西伯利亚和远东地区高速发展、赢得国家辉煌的最重要砝码”。同年, 俄罗斯利用APEC峰会在俄远东地区召开的契机, 投资超过200亿美元, 对仅有60万人口的远东重镇符拉迪沃斯托克 (海参崴) 进行大规模基础设施改造, 希望将这座城市打造成未来联通欧亚经济、交通的枢纽。与此同时, 俄罗斯还强化了与东北亚邻国的外交互动。当时, 西方有学者分析, 伴随着美国奥巴马政府推行的“亚太再平衡”战略, 俄罗斯也开始设计自己的“重返亚洲”战略。
然而, 这期间俄罗斯的“转向东方”很大程度上是一个面向未来、长期的战略构想, 目的并不是实现真正意义上的“欧亚外交平衡”。西方有评论认为, 俄对亚太国家的关注程度和资源投入远不像所宣称那样, 没有从根本上改变外交、经贸上“重欧轻亚”的本质。但俄罗斯媒体认为, 亚太地区的战略位置至关重要, 提出“转向东方”至少能够成为压制欧盟在欧洲政治版图上的一家独大, 使之成为俄欧建立更平等关系的一种手段。此外, 考虑到俄远东地区具有战略的重要性, 积极参与到亚太经济圈也有助于维护俄国家利益。伦敦大学亚非学院的达维 (Bhavna Dave) 认为, 俄罗斯此时的亚太政策包括三个方面, 分别为通过融入亚太经贸圈发展远东地区的经济, 加强与中国的全面伙伴关系, 以此使本国经济逐步多元化, 以及发展与东盟国家的经贸和战略联系。综合来看, “转向东方”在当时尽管被提升到战略层面, 但并没有实施的紧迫性。
这一时期, 俄罗斯外交的整体构想仍然是将发展与欧美的关系优先于发展和亚洲国家的关系, 这从普京总统签署的2013版《俄罗斯联邦对外政策构想》报告中可见一斑。《俄罗斯联邦对外政策构想》是一份系统地、纲领性地阐述俄罗斯外交战略的政府文件, 反映了国际局势变化下俄政府对外政策的基本原则和政策重点。2013年版的报告明确了俄罗斯对外关系的优先方向是发展与独联体国家 (CIS) 的双边与多边关系, 与独联体国家的关系被称为俄外交的“基础”, 是“最为优先”的方向。其次, 该文件指出外交重点是发展与欧盟国家, 特别是与德国、法国、意大利和荷兰的关系。俄罗斯与西方的文化属性类同, 发展与欧美的关系是该国外交、经贸发展的“优先”方向, 并且期望进一步在经济上融入欧洲, 努力打造和最终建立“俄罗斯—欧盟”一体化市场。此外, 俄罗斯还希望通过与美国在贸易、投资和科技等领域开展互利互惠的合作, 重新确立曾经由美俄两国共同“维护世界安全与稳定”的责任。发展与亚洲国家的关系则排在了上述国家和地区之后, 该报告仅提出, 亚太地区在世界地缘政治中的地位正在迅速提升, 俄愿意与亚洲国家合作, 发展西伯利亚和远东地区的经济。
基于俄总体外交战略重心, 发展与亚洲国家的关系被放在独联体、欧美国家之后, 仅仅出于俄地跨欧亚长远的地缘政治考虑, 定位在以发展经贸关系为主的层面上。根据2013版《俄罗斯联邦对外政策构想》这份外交纲领性文件来分析此时的“转向东方”, 首先, 俄罗斯并没有详细阐明与不同亚洲国家发展关系的战略意义;其次, 在发展与亚洲国家的关系上并没有设定重点国家和优先发展方向, 只笼统提到应同“上海合作组织”、“东盟”、“亚太经合组织”等地区性组织进行合作;第三, 发展与亚洲国家外交、经贸关系的主要目的和意义局限于为远东、西伯利亚地区的经济建设服务;最后, 俄罗斯与亚洲国家发展外交关系偏重于推动和拓展本国的经贸, 而不是将其提升到整体国家战略的高度来谋求政治、经济、外交全方位的战略关系。尽管报告中提到了中俄关系的重要性, 但更多强调的是与中国在“二十国集团”和“金砖国家”合作组织中的共同合作。总体上看, 俄罗斯这份外交政策纲领性文件并没有把亚洲摆在重要位置。因而, 此时的“转向东方”的内涵, 与2014年“乌克兰危机”爆发后俄政策转向亚洲有着明显区别。
(二) 以“乌克兰危机”为转折的“转向东方”
2014年以来, 俄罗斯评估并重新设计了“转向东方”, 试图扭转“乌克兰危机”后国内外的诸多不利局面。受到西方国家制裁以及国际石油价格持续低迷的双重影响, 俄罗斯经济形势在“乌克兰危机”后每况愈下。俄国内负有外债的企业向西方市场的融资几乎停滞, 呈现出现金流量短缺、运转困难等局面。资本外流的现象也有所加剧, 2014年当年, 俄罗斯资本流出额就达到1515亿美元, 创下1994年有可比数据以来的新高。世界三大信用评级机构均下调了对俄罗斯主权信用的评级, 使其无法采取发行国债等措施遏制经济的进一步滑落。俄罗斯虽然拥有超过3700亿美元的外汇储备, 是1998年俄金融危机时的30倍, 但其国际储备呈现持续下降的趋势:2015年为3646亿美元, 降至2007年4月以来的最低水平。面对困局, 2014年9月, 俄罗斯总理梅德韦杰夫表示, 因为西方国家的制裁, 限制了俄罗斯经济的增长, 同时造成了货币的贬值, 俄罗斯将通过加强与包括中国在内的亚洲国家的合作积极提振国内经济。当年10月, 梅德韦杰夫再次指出, 美欧国家的制裁对俄罗斯经济形成了“至关重要的打击”, 但同时表示俄罗斯不会以屈服来换取恢复俄美关系。普京总统在“乌克兰危机”后也做出了类似判断, 认为俄罗斯的经济衰退至少会持续到2016年后。
“乌克兰危机”使俄罗斯遭受西方严厉制裁, 俄罗斯与西方国家, 特别是与美国的关系降至冷战结束后的最低点。在此背景下, 俄国内重新思考并加速部署“转向东方”。为了摆脱外交孤立状态, 以及寻找新的市场和政治关系形式, 俄罗斯外交政策从此前尝试培养与亚洲国家的长远合作关系, 转向全面的“转向东方”。与此同时, 俄对外宣称该项举措并非试图与欧美对抗或是应对制裁的反制措施, 而是针对国际经济大环境的改变所做出的自身战略调整。2014年12月, 普京总统强调, 选择“转向东方”是因势利导的结果, 中国、印度、日本、韩国等国对能源的巨大需求为俄罗斯提供了重要的发展机遇, 他甚至公开将“转向东方”与美国2011年起实施的“亚太再平衡”战略相提并论。但也有俄高级官员坦言, “乌克兰危机”之后, 俄罗斯势必会更加倚重亚洲, 特别是加强与中国、日本、韩国和朝鲜等邻国, 以及与印度的合作, 来改善自身艰难的国际处境。美国负责亚洲事务的前助理国务卿希尔撰文称, 虽然俄罗斯版的“重返亚洲”早前已经提出, 特别是普京认为, 东亚国家对能源的巨大需求可以帮助俄西伯利亚和远东地区振兴能源经济, 但是真正导致俄罗斯迫切需要且加速实施“转向东方”的直接原因, 是俄与美欧关系的急剧恶化。中国国内学者也认为, “乌克兰危机”对俄“转向东方”起了推波助澜的作用, 而中俄关系将成为该战略成败新的“风向标”, 同时发展与日本、印度和越南的关系对俄也显得尤为重要。
在2016版的《俄罗斯联邦对外政策构想》报告中, 同样体现了“转向东方”地位的提升。在这个版本的构想中, 俄罗斯提出俄联邦的外交定位是巩固其世界政治影响力中心的地位。俄国内分析认为, 未来俄罗斯将全面参与各项国际事务和地区热点问题, 以维护其国家利益。在具体的区域外交政策方面, 2016版与2013版最大的不同在于, 新版文件明确提出, 西方国家的全球政治和经济统治地位正在消退, 亚太区域正在成为全球化新的中心。俄罗斯作为一个亚太国家, 通过在俄远东及西伯利亚地区打造社会、经济发展项目来促进本地区的集体安全和合作, 将成为有着重要战略作用的外交举措, 对于加强俄联邦在亚太区域的地位和加强地区国家间的合作都将产生重大战略意义。此外, 俄罗斯还首次提出与亚太国家的合作和与欧洲国家的合作将互为补充;特别提出, 俄罗斯将积极参与到与东盟组织的对话和协商中来, 以共同应对地区问题和共创发展机遇。至此, “转向东方”正式上升为俄罗斯重要的外交战略。
(三) “转向东方”在俄国内的决策过程分析
通过对“转向东方”提出后俄国内政府机构的设立以及相关政策先后出台的过程进行分析, 可以看出, “转向东方”原本是作为俄罗斯一项长期战略目标进行设计和部署的, 但随着“乌克兰危机”爆发, 加强了实施该战略的紧迫性和重要性, 提升了在其整体外交中的作用。西方学者研究发现, 俄政府在重大政策“战略规划”上通常遵从一定的模式, 这个模式被称为“层阶模式”, 也称“瀑布模式” (Cascade Model) 。该决策模式的特点是政策环环相扣, 先是出台概念性的名词, 随后推出纲领性文件以及就此立法, 最后成立新的政府职能部门来具体规划项目和落实财政支持。这种在国家重大战略出台过程中采用“战略规划”的形式, 具体到每一步具体的设计, 以及自上而下的操作模式, 从苏联时代就一直延续下来了, 并在普京时代得到了继承。
“转向东方”战略的决策和实施也是遵从了这一模式。普京总统早在2013年就曾表示, 俄罗斯的国家资源和商业资源必须要为国家战略服务, 而远东以及西伯利亚地区的复兴是21世纪的俄国家战略重点。学者福斯科 (Stephen Fortescue) 通过对“转向东方”政策制定过程的分析后指出, 普京在经济上早就有发展远东地区经济、与亚太区域进行经贸融合和与该地区国家进行地缘政治融合的三重战略考量。2012年6月30日, 俄罗斯联邦远东发展部正式成立, 具体负责远东地区的经济和社会发展事务, 维克托·伊沙耶夫 (ВикторИшаев) 担任首任部长, 同时作为总统的远东地区代表来掌管该地区的发展事务。伊沙耶夫上任后, 制定了以对外能源输出为主的远东发展政策。例如, 国有石油公司——俄罗斯石油公司 (Rosneft) 在符拉迪沃斯托克 (海参崴) 建立了炼油厂, Kolmar公司参与了煤矿输出项目, 以及军工制造企业Rostekh参加的乌多坎铜矿项目 (Udokan Copper Project) 。总体上看, 伊沙耶夫担任部长期间, 试图将远东地区打造成为向亚太地区输送能源和资源的区域中心。然而, “伊沙耶夫计划”所需要的政府投资预算就高达3.8万亿卢布, 而这才占其计划全部投资的36%, 剩下的部分需要通过企业投资来解决。在2013年3月的俄内阁会议上, 尽管从原则上俄联邦政府同意该项计划, 但是俄财政部认为远东发展部的投资计划是政府财政能够承受的最大限度的14倍, 无法马上落实。此外, 该次会议还同意增加耗资达到1万亿卢布的贝加尔—阿穆尔干线 (BAM) 修建计划。遗憾的是, 俄罗斯各个利益集团对于远东发展的侧重点有着不同的意见。远东发展部在设置发展议题上的权力有限, 该部门又没有独立的财政权, 必须依靠财政部的最终拨款, 除了制定政策鼓励出口之外, 远东发展部无法得到更多的资金支持。
鉴于实施效果欠佳, 2013年8月, 俄罗斯政府提升了“转向东方”的战略地位。当年8月, 尤里·特鲁特涅夫 (ЮрийТрутнев) 接替伊沙耶夫成为远东联邦区总统特使并且担任俄罗斯政府副总理, 成了新的“转向东方”战略的实施者。作为政府副总理, 特鲁特涅夫有了对各个政府部门下达指令的权力, 此举体现了俄中央政府试图加强“转向东方”的整体战略规划和实施能力。远东发展部部长也改由普京总统的亲信亚历山大·加卢什卡 (АлександрГалушка) 担任。另外, 在2013年, 俄联邦政府又成立了“远东社会经济发展委员会”, 统筹处理涉及远东区域发展的事务, 并由总理梅德韦杰夫亲自担任委员会主席。经过一系列人事调整, 远东地区的发展重点, 从此前的能源和资源出口, 变更为“社会经济超前发展区” (Territories of Accelerated Socio-economic Development) 。试图利用优厚的投资条件吸引来自亚太地区国家的资本, 直接为远东地区的发展助力。然而, 截止到2015年, 虽然有8个“特别经济区”得到政府批准并开始招商引资, 但是其核心产业并未能够吸引外国资本加入, 国外投资者大多持观望态度。此外, 这也与当初设计的成立23个“特别经济区”在数量上有很大的出入。俄罗斯媒体分析, 相比于亚太国家的国内市场, 俄远东地区打造的“特别经济区”在劳动力成本和产品市场上都不具备竞争力, 特别是俄罗斯的投资环境还难以被这些国家所接受。而由于2014年的“乌克兰危机”, 俄罗斯受到西方国家的严厉制裁, 更加使外国投资者望而却步。最后, 远东发展部部长特鲁特涅夫也坦白地表示, “我们唯一能赢的方式就是加大对亚洲国家资源的出口”。
“乌克兰危机”后, 俄政府加大了“转向东方”战略部署的实施力度。2014年12月, 普京总统签署了《俄罗斯联邦社会经济跨越式发展区联邦法》, 试图一举振兴远东地区的经济, 甚至提出将东部重镇符拉迪沃斯托克 (海参崴) 打造成为“俄罗斯的深圳”的构想。此外, 俄政府发表了四个“C”来概括经济上新的“转向东方”, 即“消费 (Consumption) 、联通 (Connectivity) 、资本 (Capital) 和创新 (Creativity) 。”关于这些举措, 俄罗斯国民经济与国家行政学院教授汉德鲁耶夫指出, 俄政府正在调整当前应对经济萎缩的策略, 通过强化与欧美以外国家的合作、动用储备基金、扶持本国产业等三大举措来消除西方制裁的影响, 逐步摆脱经济困境。俄罗斯国际事务委员会提交的一份权威性和有影响力的报告指出, 莫斯科与北京的紧密联系是建立“非美国化世界”的基础, 在导致俄罗斯与西方国家关系恶化的乌克兰冲突开始后, 俄罗斯政府越来越多地谈到“转向东方”的问题。与此同时, 俄方认为, 发展与中国的关系无疑是“转向东方”最为重要的一环, 但这将导致中国感觉到俄罗斯对其的依赖。为了不使这种情况发生, 使“转向东方”给俄联邦带来最大程度的政治和经济利益, 莫斯科应该与所有亚太地区国家发展紧密的关系, 甚至是那些与中国对立的国家。
从“转向东方”战略实施过程中关于远东地区发展战略制订过程的分析可以看出, 俄国内在能源出口和吸引投资发展区域经济孰先孰后的问题上有争议。尽管目前不能排除两种政策同时取得成功的可能, 但是有学者认为, 从积极的角度看, 虽然“转向东方”就俄国内的政策延续性而言是“混乱的”, 但是每一个利益集团的声音都在政策制订的过程中得到了体现。从消极的角度来看“转向东方”的政策制订过程, 可以看出俄内部对远东的发展规划存在着前后不一致, 以及政府无法投入足够的资金来保障各种政策落实的状况。各种项目和规划更多是停留在纸面上, 在现实中缺乏可操作性。例如, 远东发展部必须依靠财政部拨款来落实其制订的投资计划, 而财政部又有着本身的利益考量。此外, 普京总统本人对“转向东方”战略中俄远东地区经济社会发展部分关注的力度并不大, 无论是能源出口还是设立特别经济区, 普京本人都没有表现出明显的倾向性。分析认为, 一方面普京总统此前认为“转向东方”在其外交战略中并不占有优先的地位, 比起长远的战略规划, 俄罗斯应该把有限的资源放在其欧洲部分的发展上。而另一方面, “乌克兰危机”后普京总统依然对具体的政策不持意见, 可能出于其本人并不想明显地支持争议的任何一方, 而刻意保持中立。总体上看, 外交政策上的调整难以掩盖政府此前对该战略的重视不足和内部争议, 最后导致俄“转向东方”的主要实施路径, 还是以发展传统能源出口经济为主。正如复旦大学赵华胜教授所分析的, 俄罗斯“转向东方”将是一个长期的过程, 也必将伴随着曲折和挫折。
二、“转向东方”的战略目标
从2010年前后俄罗斯提出“转向东方”至今, 其本身经历了内涵和内容上的变化, 目前成了一个有着多重战略目标的综合体。根据已有的文献和研究可以得出这样的看法:“转向东方”战略到今天, 主要有发展俄罗斯本国能源经济、外交多元化, 缩小俄东西部差距和重新定位俄国家身份四重战略目标。
(一) “转向东方”战略的经济目标:能源合作
迫于发展经济的压力, 俄罗斯试图通过加大能源出口, 与亚洲国家开展以能源出口为基础的合作, 这始终是“转向东方”实施以来的一条主线。俄罗斯70%的领土在亚洲, 是世界第一大天然气出口国和第二大石油出口国。虽然能源产业只吸纳了就业人口的3%, 但却占国家GDP的30%以上、政府财政收入的50%、以及出口总额的75%。因此, 能源经济对于整个俄罗斯国家经济的发展至关重要。“乌克兰危机”前, 俄罗斯只对西方国家的能源技术感兴趣, 而“乌克兰危机”后开始邀请中方企业入股俄罗斯石油公司, 这显示俄罗斯亟须国外资金度过经济寒冬。俄罗斯曾计划利用中日两国在修建油气管道的合同竞争上渔翁得利, 但事与愿违, 结果以失败而告终。日本拒绝投资东西伯利亚-太平洋油气管道 (ESPO) ;而中国则另辟蹊径, 转向与中亚国家开展油气合作, 削弱了俄罗斯谈判的筹码。俄缺乏必要的资金和独立承担修建输油管道的能力, 加上“乌克兰危机”的冲击, 最终只得与中国签署了价格相对合理的输油合同。
年10月, 俄罗斯与中国签署了一揽子包括能源、高铁、人民币兑换等30个项目在内的双边经贸合作协议。英国《金融时报》分析, 中俄两国2014年以来签署了一系列能源合作协议, 标志着俄罗斯“战略上的重大改变”。但该分析同时指出, 由于西方国家的制裁, 俄罗斯公司无法获得西方的投资, 俄能源产业面临资金困境, 使其不得不将目光转向中国, 依靠中国企业提供现金支持, 以减轻国内资本供给不足给能源产业带来的压力。总统普京甚至表示, “通常我们对引进外资投资能源企业的做法十分谨慎, 但对于中国朋友没有这些限制”。普京还提出设想, 希望中国投资修建一条横跨西伯利亚的高速铁路, 通过联通欧亚大陆来落实中国方面提出的“丝绸之路经济带”倡议。提出合作修建跨域西伯利亚的欧亚铁路, 主要考量是西西伯利亚地区的油田已经达到产量顶峰, 为了确保石油经济的可持续发展, 必须将开发重点转向东西伯利亚以及远东地区。该地区毗邻的主要国家中国、日本和韩国, 都需要大量进口能源以支撑自身经济的持续发展。
俄罗斯与中国开展大规模的能源合作, 也体现了俄多元化能源出口的无奈。在2015年的“达沃斯论坛”上就有观察家指出, 在西方制裁的情况下, 俄罗斯企业基本上只和中国等新兴国家的公司进行投资贸易洽谈。这表明, 俄罗斯在能源合作伙伴的选择上因“乌克兰危机”变得十分有限。据复旦大学赵华胜教授的分析, 即便中俄油气管线得以全线贯通, 达到每年680亿立方米的输送量, 仍然不如俄罗斯2014年向欧洲输送1466亿立方米的用量, 中国还不足以代替欧洲对于俄罗斯能源市场的重要地位。
因此, 俄罗斯在与中国开展能源合作的同时, 也在积极争取与亚太其他主要国家进行能源方面的双边合作, 其中与越南的合作表现得尤为积极。俄罗斯历史上就将越南视为通往广阔东南亚市场的通道。面对西方国家的联合制裁, 俄罗斯希望将越南打造成为其通往东南亚经贸市场的桥梁和跳板。同时, 越南也将同俄罗斯发展双边关系作为本国外交的重点。目前, 俄罗斯正努力扩大与越南的贸易总量, 希望在2030年以前, 将两国的贸易额由目前的每年70亿美元提高到600-700亿美元。为此, 2014年5月, 俄罗斯石油公司 (Rosneft) 和越南国家石油公司签署了自2014年至2039年每年提供6百万吨油气的合同。鉴于越南国家石油公司已获得在伯朝拉海 (Pechora Sea) (巴伦支海东南部分) 开采石油的合同, 俄气 (Gazprom) 收购了越南唯一的炼油企业Dong Quat公司49%的股份。此外, 俄罗斯还与越南在2014年10月签订了《俄越新经济计划》, 全面展开科技领域的合作, 同意帮助越南修建首个核电站。
(二) “转向东方”战略的地缘政治目标:外交多元化
“乌克兰危机”爆发后, 俄罗斯与西方国家关系空前恶化, 为此, 寻求亚太国家的政治支持成为俄“转向东方”的另一个重要战略目标。美国前总统奥巴马曾多次表示, 美国永远也不会承认克里米亚并入俄罗斯版图的事实, 并同欧盟一起采取了经济制裁等一系列孤立俄罗斯的举措。尽管当前特朗普政府的对俄政策还在形成之中, 但是根据白宫高层最新的表态, 美国政府将会延续对俄罗斯经济制裁的立场。因此, 加速发展与亚太国家的双边关系, 摆脱在国际外交舞台上的被动局面, 实现外交多元化, 赋予了“转向东方”战略新的意义。波波·罗教授指出, “转向东方”并非是拒绝西方国家的影响, 而是要在东西方关系中寻求新的平衡, 使俄罗斯成为一个“欧洲-太平洋”大国, 成为全球事务的一个中心。
基于国力, 俄罗斯采取的是发展与亚太关键国家之间的关系, 试图起到加强地区影响力的效果, 这从其与印度、越南和朝鲜的外交互动上可见一斑。印度是俄罗斯“转向东方”优先考虑的方向。俄保持在印度洋地区的军事存在, 既可确保通往西亚航路的安全畅通, 又可通过印度洋便捷地进入东南亚地区。有分析指出, 俄罗斯有意组成“莫斯科-新德里-北京”战略三角, 以制衡美国的“霸权主义”。印度总理莫迪2014年上任以来, 似乎有意改变之前印度执政的国大党订立的“不结盟”政策。普京2014年12月访问印度, 恰逢克里米亚刚刚并入俄罗斯之时, 随普京出访的代表团里就有克里米亚地区的领导人, 但仍受到新当选总理莫迪的热情接待。印度领导人表示, “印俄关系应该更上一个新的台阶”。而面对美方对克里米亚地区领导人随行访印的关切, 印方则以“不知情”搪塞。此外, 印度历来是俄罗斯最大的武器出口对象国。普京访印期间, 俄印两国签署了价值数十亿美元的核能、燃油以及武器购买合同。然而也有美国学者分析, 正在不断融入世界的印度, 无论是在名义上或实际上, 都不会对与俄罗斯结盟的提议感兴趣。
越南历来是俄罗斯通向东南亚的桥头堡, 同时也是俄罗斯的传统盟友, 两国发展双边关系不存在历史问题, 因此成为俄罗斯“转向东方”, 摆脱外交孤立的一个重要“抓手”。普京2001年首次对越南进行访问时, 两国就决定结成“战略合作伙伴”关系。随后十几年里, 两国关系取得了长足发展。对越南而言, 有俄罗斯提供先进武器装备, 可使越军的现代化程度在东南亚地区达到首屈一指的程度。2012年, 俄越关系升格为“全面战略合作伙伴”之后, 两国的合作主要集中在能源和军备上。仅在2011年, 越南就从俄罗斯购买了价值15亿美元的武器。2009年, 俄罗斯向越南出售了6艘“基洛级”攻击型潜艇, 2016年全部交付。2011年, 俄罗斯向越南交付了两艘猎豹级护卫舰。越南在2013年又向俄罗斯另外订购了两艘同类型的护卫舰。俄罗斯还希望未来在越南生产武器并为越南军队提供训练。
“乌克兰危机”之后, 俄罗斯加强与朝鲜的政治和经贸关系成为其“转向东方”的目标之一。俄朝发展关系虽然更多是出于地缘政治的考量, 但“乌克兰危机”后也出现了经济合作方面的新动向。2015年莫斯科举行“纪念苏联卫国战争胜利70周年”庆典时, 普京试图邀请朝鲜领袖金正恩, 这一举动被西方媒体解读为普京不遗余力地推行“转向东方”的又一证据。从经济上看, 俄罗斯一方面对朝鲜丰富而廉价的矿产资源感兴趣, 还希望在朝鲜境内建造输油管道, 以便将本国的石油、天然气出口到韩国, 这些都成为与朝鲜发展关系的经济动力。目前, 俄朝两国已就俄罗斯帮助朝鲜改善现有铁路基础设施换取朝鲜矿产达成了协议, 未来的20年, 俄罗斯将投资250亿美元帮助朝鲜改造超过3000公里的铁路系统, 朝鲜则承诺用矿产偿还因此产生的债务。
从地缘政治上看, 与朝鲜发展关系可避免俄“转向东方”过于倚重中国, 同时, 朝鲜也是在“乌克兰危机”后为数不多的公开支持俄罗斯的国家之一。从21世纪初开始, 俄罗斯就制定了在朝核问题上“两条腿走路”的政策, 即一方面参加中国主导的“六方会谈”, 另一方面也不放弃与朝鲜政治往来和发展双边经贸。而对朝鲜来说, “乌克兰危机”也被其视为拓展与俄罗斯关系的契机。此外, 朝鲜发展与俄罗斯的关系还有在政治、经济上减少对中国过度依赖的深层考虑, 为此, 朝鲜甚至不惜给予俄罗斯投资以更优惠的条件。
提升俄朝关系, 更是被俄罗斯视为对抗美国搞世界“单极化”的切实举措。2014年10月, 朝鲜外相对俄罗斯展开了为期10天的访问, 称朝俄两国的友谊是“鲜血铸成的”, 并重申支持俄罗斯在乌克兰问题上的立场。朝鲜随后高调纪念与俄罗斯建交66周年。但整体看, 短期内俄罗斯与朝鲜的合作并未影响到俄罗斯对朝核问题所持的基本立场, 朝鲜半岛的稳定也符合俄罗斯“转向东方”的整体利益。普京总统多次表示, 在朝核问题上, 俄罗斯将继续与美国进行合作, 这也成为美俄两国自“乌克兰危机”以来硕果仅存的几项国际事务方面的合作。然而, 随着朝鲜2016年以来进行新一轮核试验, 俄罗斯在当前国际大环境下试图大力发展与朝鲜的关系也并非易事。
(三) “转向东方”战略的国内政治目标:平衡东西部关系
俄罗斯“转向东方”同样有着国内政治和地区发展的考量, 远东地区的长治久安事关俄整体国家安全。苏联解体后, 远东地区的人口不断减少以及基础设施的严重落后, 俄罗斯学者称其面临着“双重边缘”的局面, 即远离莫斯科这一政治中心, 同样远离亚太经济区的经济中心。远东地区同时是俄经济最为落后、管制最为混乱的地区, 常年耗费俄联邦政府大量的财政资金, 同时民众又对联邦政府存有诸多不满。
年普京再次担任总统后, 提出发展俄远东地区是“俄联邦最为重要的地缘政治任务”。借着2012年在远东召开APEC峰会的契机, 俄罗斯开始加大对该地区的投资和政策扶持力度。除了在2012年成立远东发展部之外, 2015年7月, 普京签署法令在符拉迪沃斯托克 (海参崴) 建立“自由港”, 并将在港内设立“自贸区”。同时, 俄政府还签署了对在远东从事商业活动的税收优惠和补贴政策, 试图加强与亚洲邻国的商业贸易往来。俄政府还计划在未来几个十年内将该地区人口从目前的630万增加至1200万。可以说, 通过“转向东方”, 推动远东地区走出经济停滞不前和人口持续下降的困境, 利用远东地区的资源优势与亚洲国家开展广泛合作, 有助于巩固远东地区在俄罗斯战略版图上的地位。然而, 也有俄分析家指出, 俄远东地区的现代化和俄罗斯整体的经济发展密切相关, 在法治并不健全, 行政效率低下, 对财产保护的规则不明晰等整体国情背景下, 远东地区很难成为吸引外资的榜样, 而一些大型的基建项目也很可能将处于闲置的境地。
(四) “转向东方”战略的意识形态目标:维护俄“亚太”国家身份
从2008年“全球金融危机”以来, 普京政府开始出现对西方政治、经济制度的怀疑, 以及对以中国为代表的亚太地区国家的发展模式逐渐产生兴趣。尽管中俄两国文化和历史不同, 但都有着在国际舞台上复兴的渴望。在此背景下, 俄“转向东方”的另外一个目标是试图在意识形态方面改变俄国内西方模式至上的思维方式, 使俄罗斯在未来能够更好地融入亚太国家之中。俄罗斯著名国际问题专家维亚切斯拉夫·尼科诺夫 (ВячеславНиконов) 认为, 当前亚洲国家的发展模式和思维方式代表了一种新的政治和经济现代化进程, 这些是不同于西方文明的, 但很可能将帮助俄罗斯在全球经济竞争中获得成功。2016年版的《俄罗斯联邦对外政策构想》提到, 世界文化和文明的多元化以及多种发展模式共存已经越来越明显, 俄罗斯需要适应这种国际关系力量对比的改变, 从本身的思维认识上进行调整。有学者认为, 正是本着将影响力扩大到全球的考量, 在俄罗斯被“八国集团”排除在外、同时在“二十国集团”中被边缘化之后, 普京随即加入中国主导的“亚投行”并同意“欧亚联盟”与中方提出的“一带一路”倡议进行积极的对接合作。要想真正作为一个“亚太国家”, 俄罗斯必须要在该地区寻找更多的合作伙伴来巩固自身作为亚太国家的身份认同。俄罗斯只有与亚洲邻国进一步融合, 并积极地参与到亚洲区域主义的构建之中, 才能真正被亚太国家所接纳。正如“瓦尔代俱乐部” (the Valdai Club) 报告中指出的, “从象征和哲学的意义上看, 开发我们东部的领土是完成俄罗斯历史上作为欧亚桥梁的关键一步。”英国学者大卫·克尔 (David Kerr) 认为, 普京尝试使俄罗斯获得一个“欧亚身份” (Eurasia Identity) , 是为了维护俄罗斯在21世纪成为全球大国而做出的一种努力。
三、“转向东方”战略的实施前景及挑战
俄罗斯从提出“转向东方”到2014年“乌克兰危机”后加速部署这一战略, 目前来看, 地缘政治方面的收益要高于同期经济利益上的收益。首先, “转向东方”, 试图全面发展与亚太国家之间的关系, 是俄政府宣称的开展“独立外交”的一个重要组成部分。进入21世纪以来, 俄罗斯与中国之间的力量对比差距逐渐拉大。“转向东方”虽然将中国定为重点目标, 但是同时强调发展包括和越南这样的与中国在地区问题上有争议国家的关系。有西方学者认为, 俄罗斯这种“管理关系” (Relationship Management) 的做法, 使中方不至于在国力超出俄罗斯的同时轻视其地区影响力。
2014年“乌克兰危机”后, “转向东方”战略有效地将中俄两个大国的政治、经济利益紧密地联系起来。2014年后, 俄罗斯在国际政治和经济上都处于困难的局面, 而与此同时, 中美关系也因为美国“亚太再平衡”战略而风波不断。在此背景下, 中俄两国一系列的经济与安全合作项目对稳定亚太局势起到了重要作用。经济上, 俄罗斯对中方开放本国油气行业的投资, 而此前这一领域对外国投资有着严格的限制。俄罗斯希望通过建立对中方的能源输出计划, 最终达到与对西欧能源供给同样的规模和战略作用。外交上, 中俄2016年6月发表联合声明, 称两国为“平等信任的战略协作伙伴关系”, 并强调致力于建设国际秩序的“民主化”;同时还明确了通过打造“中国东北-俄罗斯远东”对接模式来进行两国的战略对接。这些都从地缘政治上缓冲了“乌克兰危机”带来的负面效应。
然而, 俄罗斯“转向东方”所带来的短期收益能否弥补“乌克兰危机”以来其外交、经济方面遭受的损失, 仍然是个未知数。从长期来看, 该战略同样面临文化认同、地缘政治变化等制约因素。学界也对“转向东方”战略的前景表现出谨慎的态度。例如, 俄罗斯科学院远东分院政治研究与预测中心主任安德烈·维诺格拉多夫 (Андрей Виноградов) 认为, 目前俄当局完整的“转向东方”战略还没有形成, 特别是远东发展问题和民族安全政策等还未完善;俄罗斯科学院世界经济与国际关系研究所 (ИМЭМО РАН) 副所长根纳季·邱福林 (Геннадий Чуфрин) 表示, 目前还不能说俄罗斯正在全面实施“转向东方”, 只能说与东部邻国的关系处于积极的时期。
(一) 经济领域的挑战
俄罗斯目前的经济困境与其整体经济过于依赖能源密不可分。俄罗斯的经济结构尚未从根本上摆脱前苏联依靠重工业的产业结构模式, 财政收入的近50%来自于能源出口。1998年和2008年两次金融危机后, 均出现过国际油价持续攀升的良机, 但这并未促使俄政府下决心改变之前不合理的经济结构。俄罗斯副总理舒瓦洛夫在2015年的“达沃斯论坛”上坦承, 俄罗斯此前一味地依靠高油价带来的财政收益, 而未能抓住机遇, 及时推动经济现代化的进程。自然资源总量方面, 俄罗斯拥有对周边国家的绝对优势。据分析, 其自然资源资本估价高达24万亿美元, 美国仅为4.6万亿美元, 诸如英国、德国、日本等发达国家均在0.3万亿美元左右。从长远看, 巨大的自然资源优势可以支撑俄罗斯经济的持续发展, 同时也是经济转型的必备条件, 但却无法改变俄罗斯中、短期所面临的经济问题。当前, 俄罗斯很难将自然资源的优势迅速转化为现实效益, 并使经济萎缩的态势得到重大改观。
其次, “乌克兰危机”之后, 俄罗斯能否够切实认识到经济结构这一短板, 痛下决心调整经济结构也是一大挑战。以东北亚地区的贸易为例, 在2013年, 俄罗斯与中国、日本、韩国的贸易总和仅为1500亿美元, 仅是与欧洲国家贸易总量的三分之一;而同比截止2012年, 俄罗斯总共吸引4960亿美元的直接投资, 上述三国相加对俄罗斯的直接投资额 (FDI) 仅为61亿美元。可见, 试图通过“转向东方”来弥补制裁带来的经济损失并不能一蹴而就。俄政府能否有动力去改变长期依赖的“能源经济”的发展模式, 彻底摆脱低价出口原料、高价进口成品、在国际贸易分工中处于中低端的不利局面, 是问题的关键。在目前所规划的“转向东方”战略中, 这一点仍然没有明显的体现。即使是着眼于西伯利亚及远东地区这样局部的经济发展, “转向东方”究竟会产生多大的效能, 能否根本改善这一地区基础设施落后、投资环境相对恶劣的现实, 目前还未见到成效。俄罗斯政府早在2010年就曾批准了一系列开发西伯利亚和远东地区的政策文件, 但直至今日实施效果依然并不明显。
(二) 文化认同的挑战
俄罗斯历史上“重欧轻亚”的国家身份与实践, 对“转向东方”构成了文化认同上的挑战。从俄罗斯的文化传统来看, 其国内始终有“西方派”和“欧亚派”的争论。“西方派”认为, 俄罗斯和亚洲国家保持经贸往来的同时, 应当尽可能地保持距离;而在与西方国家的融合上则应投入更大的精力, 同时排斥伊斯兰教对俄罗斯文化和社会的影响。“欧亚派”则认为, 俄罗斯介于欧亚大陆之间, 但历史上有抵制西方文化影响的传统, 所以应尽可能地多与亚洲国家打交道, 并保持与穆斯林世界的联系, 以使俄罗斯成为文化交融的桥梁。还有一种思维, 认为目前俄罗斯正在寻找在世界文明中的平衡状态。冷战后的历史证明, 无论是“嵌入”西方, 还是试图恢复其作为“欧亚中心”的历史地位, 都是不现实的。因此, 俄罗斯应该作为一个文化主体, 而不是东西方文明的某一部分来融入世界文明之中。这种文化归属上的争论不会因为俄“转向东方”而从根本上得到改变。在俄罗斯民众的心理层面, 远东地区仍然属于从前俄罗斯帝国占领的“殖民地”, 它最有用的地方是蕴藏着丰富的矿产以及油气资源。同时, 在俄历史上, 远东地区并不是作为欧亚融合的“桥头堡”, 而是承担着阻隔亚洲国家势力渗入的军事“碉堡”作用。暂且不论俄实施“转向东方”, 摆脱出口油气、矿产和林业资源、售卖武器给亚洲国家的模式, 从而使远东地区产生新的战略意义的意图能否实现, 但中俄两国近年来签署了多项合作协定, 真正落实的还是少数, 已是不争的现实。
俄罗斯社会, 特别是精英阶层长期存在“欧洲中心主义”情结, 俄罗斯民族一直以来在经济上、政治上、文化上都具有典型的欧洲国家特征, 即使生活在远东的居民, 在身份认同上也以属于欧洲而感到自豪。在2012年APEC峰会上, 符拉迪沃斯托克 (海参崴) 市长伊戈尔·普什卡廖夫 (ИгорьПушкарёв) 称, “我们正在打造一座欧洲城市”, 这进一步说明其民众的心态仍然有着深厚的欧洲情结。
(三) 地缘政治的挑战
俄罗斯“转向东方”的推进, 无法绕开亚太区域国家间存在的争议以及该地区原有的大国博弈。
首先, 俄罗斯发展与日本的双边关系受制于两国领土争议而效果不佳。俄政府并不反对平衡中日关系, 并借助日本来打开亚太国家市场, 然而在领土问题上却不愿做出任何的让步。2012年, 日本福岛核电站泄露事件之后, 两国关系曾一度发展较为顺利。日本政府重新评估了能源政策, 试图发展与俄罗斯远东地区的能源贸易, 以扩大能源进口的多元化, 减少能源进口的运输成本。俄罗斯也希望发展与日本的关系以增加油气出口, 同时减少在亚太地区对中国市场的过度依赖。虽然安倍首相2013年3月访问俄罗斯时双方达成一系列合作协定, 但俄日关系仍然受到诸多因素影响, 其中“北方四岛” (俄称“南千岛群岛”) 领土归还问题是制约双边关系发展的最大障碍。这些问题, 直到2016年普京访问日本时两国仍无法取得共识。因此, 日俄尽管有着共同经济利益取向, 但受制于国内政治以及历史因素的制约, 两国合作始终未能达到各自所期望的效果。
其次, 俄罗斯发展与东盟国家的关系受到南海问题的制约以及地区国家与美国关系的影响。“乌克兰危机”之后, 美国试图对俄罗斯发动多边联合制裁, 并且鼓励其亚太盟友积极参与其中。除此之外, 俄越两国合作不仅受到越美关系的制约, 同样会对中俄关系产生影响。对于越南而言, 俄罗斯在“乌克兰危机”后, 自身经济以及国际处境并不乐观。同时, 相对于来自韩国、中国台湾、中国和美国的投资, 俄罗斯对越南的投资也不尽如人意。此外, 随着近年来美国公开介入南海问题, 不断强化与越南的关系, 俄罗斯与越南的经贸和军事合作也因中国对此问题的敏感性而趋于复杂。俄气自2009年起就开始在南中国海开采油气, 昆仑盆地 (Nam Con Son Basin) 的合同恰好在中越两国南海争议区域。此外, 俄罗斯还需要考虑, 越南同样重视与美国保持密切关系。因此, 俄罗斯试图利用发展和越南等南海国家的关系来打破自己在国际上的不利处境, 其效果势必受到以上种种因素的限制。
四、“转向东方”对中俄关系的影响
对于中国而言, 俄推进“转向东方”将会产生经济和地区战略两个层面的影响。从经济上看, 首先有利于促进中国东北地区和俄罗斯远东地区之间的贸易往来, 增加彼此间的投资。这对于当前中国提出的“供给侧改革”、振兴东北三省经济发展等, 会起到积极的助推作用。2014年5月, 俄罗斯受到西方制裁后, 中俄两国签署了价值4000亿美元、为期30年的油气出口订单。中国东北地区作为东段输油管道的途径区域, 对提振基础设施建设将是利好。普京之所以选择此刻签署这份谈判了10年的合同, 与其面对“后乌克兰危机”时期的国际局势密切相关。中国作为本地区最大的能源消费国, 对俄罗斯能源的兴趣将直接决定其“转向东方”的成败。此外, 2014年11月, 俄气公司宣布了一个额外的输气协定, 将通过西伯利亚新建一条西向输气管线, 向中国新疆提供天然气。分析指出, 一旦东西两条输气管线竣工投产, 将具备680亿立方米天然气的输气量, 届时俄罗斯对中国的天然气出口将远远超过对目前最大出口目的国德国的400亿立方米的输气量。
从战略上看, “转向东方”的实施有助于中国在东北亚地区的国际事务中进一步发挥主导作用。中俄是“战略协作伙伴关系”, 即中国对外“伙伴”关系中级别最高的一种。同时中俄关系又是“不结盟、不对抗、不针对第三国的新型大国关系”。
从目前的国际形势来看, 俄罗斯与中国在政治、经济、人文合作上形成了“互补”关系, 为两国战略对接创造了良好的条件。俄罗斯前外交部长伊戈尔·伊万诺夫认为, 中俄两国关系发展并不完全均衡, 但目前的这种不均衡不会出现较强势的一方向相对弱势的一方强加意志的情况;相反, 在各项具体事务中, 双方都会寻求可以接受的利益平衡, 彼此做出理性的妥协和让步。
从中国的角度看, 准确把握与俄罗斯合作的战略机遇期, 利用“一带一路”与俄罗斯进行多层次的、东西对进的战略对接, 巩固现有的合作, 共同探讨新的合作领域, 符合中方当前的利益。从长远来看, 也必须留意与俄罗斯战略对接中可能出现的经济和政治风险因素。首先, 俄“转向东方”过于依赖能源出口, 这对于中国而言, 会给两国战略对接的稳定性和持续性带来一定程度的风险。俄罗斯习惯于利用油气作为国际谈判的筹码, 近些年曾多次以停止供气相威胁, 来争取对欧盟国家经贸利益的最大化。面对能源需求更加迫切的中国, 俄罗斯利用油气资源在未来政治、经贸谈判中增加筹码的风险并非不存在。一个例证是俄延缓签署经由西西伯利亚 (所谓的阿尔泰路径) 向中国供应天然气协定。
其次国政府主张共赢的国际关系与俄罗斯同欧洲和美国进行的“零和”博弈也形成了鲜明的对照。英国学者伊恩·邦德 (Ian Bond) 指出, 北京清楚地认识到, 对于国家整体利益而言, 同美国保持良好经济关系的意义远远大于获得俄罗斯的天然气;除此之外, 中国也不会同欧盟发生冲突, 相反, 它会竭力巩固同欧洲业已建立的政治和经济联系。
最后, 俄罗斯社会在历史上就对周边国家存在着某种程度的不信任。俄罗斯在与中国开展贸易的过程中, 其内部经常为中国劳动力“大量”进入远东地区、经济上过度依附中国而产生意见分歧。中国东北的人口总量超过1.2亿, 目前在西伯利亚及远东的中国移民及劳工数量已超过50万, 而俄在这一地区的人口仅有630万, 这自然会使抱有上述思维的人士产生心理压力。其次, 俄罗斯国内担心中俄的贸易模式, 即俄罗斯向中国出口能源等原材料, 而从中国进口制成品, 将会使俄罗斯长期处于不利的贸易地位。
结语
当前, 俄罗斯的经济困境不仅在于“乌克兰危机”造成的冲击波, 也在于普京2000年执政以来未能调整好国民经济结构, 对能源经济有着过多地依赖。随着2014年国际石油价格开始新一轮的低位运行, 俄国内经济增长出现了结构性的瓶颈, 美欧超出预期的严厉经济制裁, 使得俄罗斯经济发展雪上加霜。俄罗斯目前积极推进“转向东方”, 既有着试图抓住亚太国家经济高速增长的机遇, 以此振兴本国油气、基建产业来发展整体国民经济, 也有着地缘政治、文化认同构建等多方面的战略考量。然而, 俄罗斯国内长期形成的“重欧轻亚”的政治、经济和文化传统无法在短期内得到改变;另一方面, 该战略的实施又受到亚太地区原有的地缘政治博弈的制约而未能展现出立竿见影的效果。深化与中国的关系, 尽管不是俄“转向东方”唯一的目标, 却是能直接影响到该战略前途的最为关键的一个因素。从实施效果来看, “转向东方”在顶层设计上已经初具规模, 也确实助于平衡俄罗斯在外交事务中的“西方中心”思维和政策。
(发表于《俄罗斯研究》2017年第3期)