中、越南海渔业合作与争端的思考 张振克 21世纪被称为“海洋世纪”，人类寄予蔚蓝海洋的是无限希望和美好蓝图。然而，围绕海洋空间争夺和海洋渔业资源开发中的冲突事件，却在“海洋世纪”的舞台上不断上演并日趋紧张。在南海，目前南沙群岛的安全问题尤为突出，中国与东南亚国家的南海之争，表面上看是岛礁之争，实质是资源之争。在东南亚地区，南沙群岛争端解决没有实质性进展，中国‘岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺’的状况没有改观。 海洋渔类资源是全球人类优质蛋白质的来源，也是沿海居民赖以生存的福祉所在；海洋渔业是沿海国家和地区国民经济的重要组成部分，并刺激滨海旅游业的发展；在争议海域和过渡性水域的海洋渔业资源开发，因为涉及到国家主权和利益，世界沿海各国普遍的做法是保护自身的国家安全和利益，甚至不惜在小范围、短时间内动用武力解决争端。南海周边国家对南沙群岛的武力占领以及海域摩擦和冲突（1974年和1988年中越之间的局部海战）、英国-阿根廷之间的马尔维纳斯群岛海战、日韩之间的竹岛之争以及中日之间的钓鱼岛之争都充满了火药味。中国从80年代以来韬光养晦30年，在南海争端中采取了和平发展的外交战略，甚至尝试实施过在南海海域搁置争议共同开发的行动，如中国、菲律宾和越南的石油公司3月14日在菲律宾首都马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，被认为是南海资源共同开发取得的新进展，拟在南海南沙群岛海域划出14万平方公里作为中菲越联合石油勘察开发的区域，但因种种原因不了了之。过去十多年来中国-越南政府倡导下的渔业合作在南海海域起步最早，但中越渔业合作进程中伴随着日益严重的争端、暴力和武力冲突。2004年6月30日生效的《中越北部湾渔业合作协定》至今已经整整十年，十年来中、越渔业合作进程中更多的是不和谐的冲突事件和不断升级和加剧的海洋争端。2012年6月在十八大召开之前越南通过《越南海洋法》，将西沙群岛和南沙群岛以法律形式纳入其领土范围，至此，中国-越南在南海空间的争夺将进入一个新的阶段。 南海地区渔业资源丰富，南海潜在渔获量为650万吨至700万吨。南海地区渔业种类众多，南海的鱼类种数多达2321种，鱼类生物多样性优势十分显著。该地区的主要经济鱼类有蓝圆�、大眼鲷、黄鳍马面�、大黄鱼、带鱼、金线鱼、竹荚鱼、二长刺鲷、鲐鱼、鲱鲤、刺鲳等鱼类和头足类、虾类、贝类，以及南海外海生存的金枪鱼、鲣鱼和西南中沙水域的梅花参、砗磲贝和珊瑚礁鱼类等。特别是马鲅鱼、石斑鱼、金枪鱼、乌鲳鱼和银鲳鱼等优质鱼类蕴藏量很高，是远海捕捞的主要品种。南海鱼类种类丰富，渔业资源潜在量巨大。开发好、利用好南海渔业具有极其重要的经济意义和战略意义。 2000年12月25日，中越政府签署了《中越关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》。2004年4月29日签署了《中越北部湾渔业合作协定补充议定书》,对过渡性安排水域的范围和管理进行了规定，同时还签署了《北部湾共同渔区资源养护和管理规定》。共同渔业区，双方渔船可以到该区域捕鱼，到2019年6月30日后以分界线为中越渔业界。过渡性安排水域共同捕鱼到2008年6月30日到期，之后以中间界线为界管理。北部湾划界基本是中间线水域划界，北部湾划界之后越南拥有北部湾海域面积占53%、中国为47%。 《中越北部湾渔业合作协定》规定，北部湾渔船在进入中越协定水域（共同渔业区和过渡性水域）作业时，必须遵守12项新的规定。如：到共同渔区或过渡性水域越方一侧作业的渔船，必须先向船籍港所在地渔业行政主管门提出申请，取得共同渔区或过渡性安排水域捕捞许可证才能进入生产。凡是进入共同渔区或过渡性安排水域生产的渔船，必须配备100瓦以上的短波单边带电台、甚高频对讲机和ＧＰＳ（或船位监控）以及雷达等通信导航设备，并有所属岸台，以及捕捞日志、悬挂国旗等等。如此繁杂的规定和手续让祖祖辈辈在北部湾捕鱼的中国华南渔民望而却步，据不完全统计，广东、广西和海南大量的渔民在新规定实施之后转产上岸，政府财政花费了大量的资金安排渔民再就业或者一次性给予“弃船”补助。截至2009年底，广东、广西、海南三省（区）累计利用中央财政下达的转产转业资金4.58亿元，在渔民自愿的基础上压减渔船5129艘，培训转产渔民28470人；2001年上海海洋水产大学专家估计因为《中越北部湾渔业合作协定》的实施，给我渔业带来的直接和间接经济损失每年高达99.3亿元。 根据联合国粮农组织的统计，南海提供的鱼产品占世界鱼产品供应的10%，南海的渔获量在2002年之后维持在600万吨以上，其中越南渔获量2001年为130万吨，2013年达到271万吨。过去十年北部湾划界带来的中国渔民弃船上岸、转产就业带来的影响已经显露出来。从FAO统计的中国和越南近期的捕捞量可以看出：越南淡水捕捞在萎缩，而海洋捕捞量的增加速度是中国的近两倍。越南海洋捕捞的优质商业鱼类收益颇丰，2013年越南出口水产品贸易达到67亿美元，而2012年我国全国出口水产品总额为190亿美元。 据越南《青年报》报道，越南渔业部副部长阮文忠2014年6月19日在岘港市称，过去十年来，越南在北部湾驱逐违反《越中渔业合作协定》的大约9700条中国渔船。其中的数字有待核实，对中国渔民在北部湾捕鱼进行进一步的限制，以彰显其海洋权益保护。因此，北部湾渔业协定之后，一方面是中国南海渔民放弃在北部湾的传统渔场，另一方面是越南海警的武装驱赶和肆意的上船搜查、没收网具和捕获鱼产品等。因为协定规定越南方的海洋渔业管理协调机构是越南海警，而中国是南海渔政部门。2009年越南国会以89%的支持率通过《民兵自卫队法》，规定今后越南渔船队出发之际，将有一组执行自卫任务的民兵随行，为越南渔民出海“保驾护航”。这就是国内常说的“武装渔船”的由来。其实，越南的武装渔船在2009年之前已经在北部湾频繁的活动，扮演的角色是无理的登船检查、没收网具和鱼产品等，长期袭扰中国渔民的北部湾的捕捞。其目的不言而喻，越南旨在北部湾的渔业资源分配中获得更大的利益。 应该看到越南在北部湾划界之后，国家鼓励渔民南海远海捕捞，英国《金融时报》2011年6月20日一篇名为《越南渔民冲到了中越冲突的最前线》的报道称，越南政府执行了越来越严格的近海休渔政策，使得越南渔民不得不更深入南海深处捕鱼。而越南还在不断地向渔民造船买船补贴、提供燃料补贴和金融支持，帮助越南渔船提升发动机功率，远洋渔船免费装备卫星定位系统等。 2006年以来越南渔船在西沙海域的作业比以往有显著不同：一是从零散捕捞到集群大规模作业。以往越南渔船到中国西沙海域作业一般只有１至２艘船，最多也不过３艘船；但2005以来开始变成了10多艘联合行动，最多的一次甚至达到15艘。二是从暗地到公开。以往越南渔船到中国海域作业大多偷偷摸摸，而从2005年下半年开始则公开在渔船上悬挂越南国旗。三是从过去的“捞一把”就跑，到现在公然在中国岛礁安营扎寨。近年来，我国南海渔政有计划的驱赶越南渔船离开西沙附近海域，虽然有一定的效果，但渔政仅仅是驱离而已，没有越南海警的“武装驱赶中国渔船”更有效果，因此，我国南海海洋渔业资源管理中渔政和海警联合护渔和执法的效果会更好。 基于中越之间在南海渔业领域的合作和冲突，提出几点对策建议： 第一、 南海资源和海洋权益维护要坚持“主权在我”的指导思想。 1988年小平同志在中顾委讲话就当时的周边国际关系问题提出了“主权在我、搁置争议、共同开发”的思想（见邓小平文选第三卷88页）。但在中越之间的部门合作中，往往会重视“搁置争议、共同开发”，而严重的忽略了“主权在我”，这应该是我们在南海争端中应该关注的问题，坚持“主权在我”不动摇。 我国在南海海域享有历史性权利，九段线是南海海域历史性权利的最好证据。历史性权利一方面得到了《联合国海洋法公约》的承认，公约的相关规定体现了对历史性权利的尊重;另一方面历史性权利制度本身就是国际习惯法，与《联合国海洋法公约》中规定的海洋划界制度是平行关系，海洋划界必须要考虑历史性权利的影响。所以，中国在南海海域的历史性权利不能被忽视或漠视，南海的海洋划界应该充分考虑中国的历史性权利，捕鱼权应该得到尊重和保护。 第二、越南的渔业争端和冲突的目的是为了南海更大的权益争夺 北部湾划界和渔业协定并没有让越南与中国在南海问题上友好协商和和平相处，越南有一个贪婪的目的是窃取和占据整个南海岛礁，2012年6月《越南海洋法》的通过，已经将越南的这一贪婪计划展现给世人，将西沙和南沙群岛纳入自己的版图，并以法律形式宣布。2005年之后越南频繁在西沙群岛周围海域的渔船活动是有目的的政府鼓励行为，应该给予强烈的还击，必要的短时间、局部的武力驱赶是必要的，而非仅仅是渔政船的行动。 第三、加强南海海洋权益维护的管理体制 鉴于南海的国家战略地位重要性，建议成立“国家南海海洋事务综合管理局”，强化海警部队在海洋权益维护中的地位和作用，制定南海正常的护渔行动方案。目前，我国南海除海军外，还有海警、海事、海救、海监、渔监、渔政、海关缉私等机构，还包括“搜救中心”和打捞部门。如此分散执法，存在职责重复、职责分散、设备(船艇飞机)重复购置以及人员队伍重复建设等诸多问题。如能统一管理组建“国家南海海洋事务综合管理局”整合战略资源，形成拳头力量，加强武装护渔，对维护南海国家海洋权益意义重大。 在众多有关南沙的国际交流中，最难听到的就是中国学者、专家的声音。尽管近年来中国学者在南海问题上的声音开始加强，但研究队伍、研究成果还有待进一步提升和加强。中国人喜欢说“沉默是金”，而沉默也往往会被人误解为默认。可以通过强化国际合作交流研究的方式，派出去和请进来相结合，加强与亚洲、欧、美国家相关国际问题专家的沟通和交流，多种渠道争取南海问题国际话语权，维护国家南海资源和海洋权益。 |